【摘要】我國環境公益訴訟實踐中，環保非政府組織通過直接提起環境公益訴訟、為其他起訴主體提供支持、參與環境公益訴訟判決執行等方式，在多重利益沖突與權衡的環境公益訴訟中發揮了重要作用。文章試從經濟利益與環境利益、私益與公益理論視角剖析環保非政府組織參與環境公益訴訟的不可替代性。

【關鍵詞】環保非政府組織　公益訴訟　理論分析

【中圖分類號】D922.68　　 　 　【文獻標識碼】A

工業化進程促使中國經濟高速發展，日趨嚴峻的環境問題對環境法治建設提出了更高要求。在現有的法律框架下，僅靠環保機關行政處罰，甚至追究違法者的環境刑事責任，都不能從根本上解決環境修復等問題。環境污染現象過于普遍，環境修復成本巨大，公共財政不堪重負。污染治理成本實踐中往往轉嫁給公共財政，這是對公共利益的變相掠奪，通過環境公益訴訟，讓污染者承擔環境修復責任或者賠償修復費用，不僅可以遏制污染發生，也可以給生態環境改善提供必要資金支持，從而推進生態文明建設。

公眾是難以具名的不特定的多數社會成員，因此，擁有共同價值觀的人們組成社會組織或參與符合自己價值觀的社會組織進而參與公益訴訟，則成為可行方案。社會公益性的價值觀使環保非政府組織成為重要的社會力量，可以填補公民個人、國家機關等主體不愿或不能涉足區域的空白。本文從環境問題治理、經濟利益與環境利益、私益與公益視角分析環保非政府組織參與環境公益訴訟的不可替代性。

環保非政府組織參與環境問題治理

復雜的現代社會，一個行為可能致使不特定數量的人得到利益或遭受不利，如果將其結果作為傳統的訴訟案件僅考慮兩個當事人利益，顯得不完備。風險社會中應以環境法制以應對環境風險為預期。當前的環境行政缺乏整體視野與思路，在規制理念、規制制度、規制機構和規制過程這四個方面存在著斷裂。斷裂的弊端可以通過統合環境風險行政規制工具的方式尋求解決，統合的可能進路有確定環境行政規制中的價值排序與優先順位、充分的環境風險信息交流以及規制中市場手段的適用等①。在環境治理上，存在政府失靈現象。公權力異化的最大問題是地區利益集團的形成，具體表現為地方政府公共權力和生產企業的政經合謀所產生的利益集團。在集團利益驅動下，生態環境資源成為謀取私有化利益的工具。

哈貝馬斯提出了“公共領域”理論，認為現代西方的市民社會是隨著資本主義市場經濟的發展而形成的一種獨立政治力量的“私人自治領域”。它本身又有兩個領域，即私人領域和公共領域，其中私人領域指市場經濟系統，公共領域則指由私人構成的、不受官方干預的私人共同體，包括團體、俱樂部、黨派、沙龍、通訊、交通、出版、新聞、雜志等非官方組織或機構②?；?ldquo;公共領域”的理論，社會上廣泛存在的正式和非正式的、內在聯系的、自我組織的社團應當在公共話題中承擔積極角色，而公民個人和非政府組織（NGO）通過提起公益訴訟保護社會公共利益正是這一理論在法律領域的體現。③

在西方國家，從20世紀90年代以來，在環境治理問題的市場失靈和政府失靈與日益增長的環境權益實現需求之間緊張的張力驅動下，非政府社會組織逐漸興起并成為環境問題治理的第三方力量。西方發達國家經濟發展迅速，同時也帶來了很多社會問題和生態環境問題，促使很多人在尋找解決對策時，將目光轉向了公民社會，很多專家學者認為，非官方但是扎根于社會的民間組織，在處理問題的時候，比官方組織更加靈活和有效④。然而，我國社會中市民社會較多元化，但是卻沒有一個可以超然于政治系統之外。由于我國歷來缺乏社會自治的系統，現有的團體身份、法律地位和功能都與西方國家的社會團體有所不同，團體性質（屬于社會自治組織、民間組織或準行政機構）、組成方式、團體成員與團體之間的關系等均需要慎重規范。我國是傳統中央集權國家，國家與社會高度合一。

公共治理的運行須以存在發達的社會組織、這些社會組織之間存在高度的信任、明確的法律制度保障為前提。奧爾森指出，“對組織進行系統研究的邏輯起點是他們的目的”⑤。公共治理的內涵主要表現為政府公共組織與公民社會之間的合作關系，但是我們不難發現他們隱含的一個基本假設前提—公民社會必須具有高密度的社會資本⑥。社會組織在公共治理中扮演了重要的角色，強化社會組織在環境治理中的主體地位，維護公眾的環境權利，推動環境治理從“他治”到“自治”的轉變，是必經之路。

以經濟利益與環境利益為視角的分析

經濟利益。羅爾斯提出了一種想象的圖景：處在“原初狀態”中的人們，在“無知之幕”的遮蓋下討論著正義諸原則。在幾乎全然不知情的狀態下，他們被要求全體一致地選出一些一般原則，這些原則將規定他們作為一個社會整體生活于世的條件。在這個過程中，他們會受到理性自利的驅動：每個人都尋求那些可以給他或她（不過他們并不知道自己的性別！）最大的機會來實現其選擇的良善生活之設想的原則。由于被隱去了個體特征，羅爾斯認為，原初狀態中的人們會選擇一種：“最大化最小值”的原則。

一家工廠排放的廢氣弄臟了附近五戶居民晾在戶外的衣服。如果沒有任何補救措施，每戶居民就要遭受75美元的損失，加起來總共375美元。廢氣造成的損失可以通過兩種方式來避免：或者給每戶居民提供一個電動滾筒式干洗機，所需成本為每戶50美元；比較高效的解決方案是安裝過濾器，因為它只需花150美元就能消除總共375美元的損失。如果把享有清潔空氣權賦予居民或者把排污權賦予工廠，結果是否會更高效？如果是前者，工廠有三種選擇：排污并支付375美元的賠償金、安裝150美元的過濾器或者購買總價250美元的五臺電動干洗機給居民。工廠自然會安裝過濾器：這是最經濟的解決方案。如果存在排污權，居民也有三種選擇：忍受375美元的集體損失、花250美元買五臺干洗機或者花150美元買過濾器給工廠。這樣，居民也會選擇買過濾器。因此不必考慮法律權利的分配就能實現一種高效的結果。這種假設基于這樣一種觀點，即居民為與工廠磋商而集合起來不會蒙受損失。科斯把這種情況稱為“零交易成本”。然而，現實生活也許比這個簡單的例子所說的要復雜得多。⑦

在此過程中，不可避免地要產生某些成本。科斯定理最直接的形式也許可以表述如下：當交易成本為零時，有效率的結果就會出現，而不管法律規定如何。

環境利益。過去，經濟發展水平相對落后，人民的物質水平也相對匱乏，大部分人對于環境資源的訴求不高，而是將經濟利益放在最高位置。但是現階段，在經濟發展迅速的基礎上，再去回顧我們的環境資源上，可以發現環境資源中一樣也存在著生態利益和其他性質的利益。并且很多學者指出環境利益的發現和享受是一個逐漸深入動態平衡，而不是平行產生的。

人權經歷了三代。第一代人權大多是消極的公民和政治權利，由17、18世紀英國政治哲學家如霍布斯、洛克和密爾發展形成。第二代人權主要包括積極的經濟、社會和文化權利，比如受教育權、獲取食品或者醫療服務的權利。第三代人權主要是集體權利，這在《世界人權宣言》第二十八條已有所體現，該條宣布“人人有權享受本宣言所載權利與自由可得全部實現之社會及國際秩序”。這些“連帶性”權利包括社會經濟發展權利，分享地球空間、科技信息并從中受益的權利以及享受健康環境、和平和人道主義災難救濟的權利。

在嚴重的環境問題和生態危機出現時，環境權理論才被提出。這種被界定為人們在優美和舒適的環境中生存和發展的權利在產生之初就被認為是“第三代人權”，它的產生是人們反思以傳統財產所有權為核心的權利體系的結果。環境權的產生根源于市場機制對于環境保護的無功能。環境利益作為合法利益，其具有人身利益和財產利益，這些利益中既包含了私益性，也包含了公益性。

小結。法律不產生利益，不要指望法律產生新的利益。法律只對現存的利益或者進行確認，或者予以肯定，或者予以否定。也就是說法律是現存利益需求的一種反映，法律不能主動地創造利益。法律只是對現存利益進行分析，進行利益識別。識別是兩個層次：正當性利益和非正當性利益；合法利益和法律未規定的利益。法律未規定的利益好多并不是不正當利益，只是法律未保護而已。波斯納發表的論文《對于法的經濟學方法》指出：司法過程中，參與者的行為可以效用最大化，法律程序和法律制度都要受到經濟效益的影響，經濟分析的方法對于法制改革和法的研究是有著重要意義的等。環境司法救濟是經濟利益和環境權益的平衡問題，必然觸及地方企業經濟利益和地方經濟發展，這是對權益博弈更加撲朔迷離。

目前，經濟發展激勵和環境治理政治壓力構成了地方政府的雙重激勵機制，這導致地方政府公共權力的運行機制發生了重大變化，基本上形成了三方利益博弈的格局：社會（個人）環境利益、企業經濟利益和政府政治利益。在利益實現方面，利益的組織性程度是權益實現關鍵。在這個基本利益博弈的場域中，不同的社會主體利益實現的組織能力極不對稱：社會和個人是未經組織的潛在利益集團，而企業和政府都是高度組織的利益集團。在缺乏必要的公共權力監控機制和地方經濟利益的驅動下，公共權力和地方企業經濟的結盟似乎就是再自然不過的邏輯結果。

以私益與公益為視角的分析

私益。環境權包含了公權和私權，所以傳統私權救濟和私益保障為主的侵權救濟機制無法對環境權益侵害的所有類型加以涵蓋。私權被侵害，權利人可以獲得法律救濟，途徑主要是依靠傳統侵權救濟機制來實現，而體現環境公益屬性的環境權利則超過了傳統侵權救濟機制的范圍。

在傳統的私權理論和制度體系下，權利設計是以保障和實現個體權利為中心，個體基于趨利避害的本性都極力維護自身的利益，防止自身權利受到侵害，并盡量依仗其權利攫取更多的利益。在這種利益攫取的過程中，由于環境公益的共享性導致權利和義務存在嚴重的不對稱性，致使個體忽視環境公益，在實現個人私益過程中導致了環境公益的損害。

本質上，私權源于個人的尊嚴、安全和自我實現的內在需要。權利具有有限理性、機會主義等人性本質，擴張是權利的本性。而權力，不管是從霍布斯的叢林法則出發，還是從洛克的自然狀態出發，都源于權利—公共權力是社會個體權利的集體性讓渡?？梢姡矙嗔闄嗬拇嬖诙嬖?，權力只有建立在權利基礎上才具有正當性和合法性，權力和權利之間有一條相對清晰的邊界，即權利之間如果能夠自我協調和自治，那么，權力不得干預。但是，權力和權利之間總是存在非對稱性。這種非對稱性是權力越界入侵權利自治疆域的重要原因，因此，權利和權力之間總存在某種結構張力，這種張力使得權力的制衡和規制成為社會良性運行需要解決的問題，也是公共治理理論誕生的邏輯起點⑧。沒有公共利益，個人權利無法實現其既定目標。

公益。公益首先是相對于私益而言的，從對立層面看，通常來講典型的私益必然不屬于公益，如一旦屬于一個人的財產所有權，當然不可能是公益。而且，在位階上，公益要高于私益，在公益與私益發生沖突時，公益優先是現代民主國家的一項基本原則。當然公益優先的前提是合理界定公益的范圍。從統一的層面分析，是指在一些特定情況下，私益可以轉化為公益，如因一個人的人身、財產權受到侵害而進行求償屬于私益，但是如果某個區域，成千上萬的不特定的社會成員因受到環境污染而主張權利，那便是公益，同樣的利益內容，僅僅是因為權利人人數的多寡也可以使純粹的私益轉化為公益。

呂忠梅教授認為：作為環境侵害的不利后果，環境侵害包含了“對人的損害”和“對環境的損害”，前者是對人身、財產造成的私益損害結果，一般可以通過傳統的民事侵權責任進行應對，是為“損害賠償”；后者則是對公益造成的不利后果，不僅在民事實體法上無法獲得保障，即使通過現行的民事訴訟和行政訴訟的途徑亦無法得到彌補。

小結。社會秩序依靠系統化社會規范體系來實現。社會開始有了利益集團之間的分化。2002年，朱镕基在中國政府報告中使用了弱勢群體，并且公開表明了中國出現了強勢群體和弱勢群體，這是一種階層的分化。一旦，利益群體和階層分化出現，就會出現不同的利益訴求，所以我們可以了解到，中國人的價值取向開始多元化⑨。綜觀我國現行的法律體系，最為明顯的問題就是對不同利益訴求無法進行融合，也無法調整目前的分散情況。如訴訟得不償失，訴訟會成為訴累，法院對環境糾紛的裁判，無疑將影響當事人對訴訟的預期，尤其對受害人而言。一個環境公益訴訟判決與救濟是否成功，取決于侵權行為人感受到加害行為的成本增加，使其認識到必須作出合理的回應即因違法成本高而主動放棄實施污染行為，否則會因環境公益訴訟程序的啟動，導致責任追究等利益衡量上的不經濟。

當這個社會變得更加多元化，各種不同的利益訴求和價值觀都開始公開表達時，我們不應該、也不能夠只強調某一種特定的價值。制度的改變是可以通過移植和重新設計來進行的，但價值觀的改變卻不得不采取洗腦或者靈魂深處爆發革命那樣的方式。因此，體制轉型的著眼點或者重心應該從價值觀轉到制度框架上來。我們要著重發現和建構一個可以轉移的、可以進行技術處理、可以實現預期目標或功能的制度框架。只有確立了這樣的制度框架，在某個道德共同體中被排斥的價值才有可能彰顯，才有可能在說服力的競爭中逐步壯大并對原本相異的社會產生影響。

（作者為三江學院法律與知識產權學院副教授；本文系江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“環保非政府組織參與環境司法研究”階段性成果，項目編號：2014SJD230）

【注釋】

①劉超：“環境風險行政規制的斷裂與統合”，《法學評論》，2013年第3期。

②趙梅：《美國公民社會的構建》，北京：中國社會科學出版社，2010年，第8頁。

③徐卉：《通向社會正義之路》，北京：法律出版社，2009年，第68~69頁。

④郭道暉：“公民權與公民社會”，《法學研究》，2006年第1期。

⑤［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社，1995年，第5頁。

⑥李惠斌：“什么是社會資本”，載李惠斌、楊雪冬主編：《社會資本與社會發展》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第12頁。

⑦［英］雷蒙德·瓦克斯：《法哲學：價值與事實》，譚宇生譯，南京：譯林出版社，2013年，第68頁。

⑧呂忠梅等：《侵害與救濟》，北京：法律出版社，2012年，第233頁。

⑨季衛東：《大變局下的中國法治》，北京大學出版社，2013年，第89頁。

責編 /許國榮（實習）