【摘要】改革農村產權制度、賦予農民更多財產權利、促進土地高效合理流轉是增加農民收入的重要舉措。文章研究推動農村土地承包經營權信托流轉的金融動力因素，提出推動農村土地承包經營權信托流轉的融資擔保機制、融資風險預警機制和法律糾紛訴求機制等，以期為農村土地信托流轉的順利推進提供融資理論支撐和法律訴求援助。

【關鍵詞】農村土地　經營權　所有權屬　信托流轉　金融支持

【中圖分類號】F302 　　 　　　【文獻標識碼】A

改革農村產權制度，賦予農民更多財產權利，促進土地高效合理流轉，是增加農民收入，加快農業現代化、城鎮化進程的重要舉措。本文首先研究了推動農村土地承包經營權信托流轉的金融動力機制，接著從可操作層面上提出了推動農村土地承包經營權信托流轉的融資擔保機制、融資風險預警機制和法律糾紛訴求機制，以期為農村土地信托流轉的順利進行提供一定的融資理論支撐和法律援助。

農村土地承包經營權信托流轉的金融動力機制

農村土地的規模化收益是金融機構支持土地承包經營權信托流轉的根本動力。所謂土地的規模化收益是指因土地的數量和質量集中而產生的累積性效益，所謂“土地數量的規模化”是指土地范圍的增加或者面積的增大；所謂“土地質量的規模化”是指土地肥沃度的增加或者土地位置的優勢。從土地經濟學的角度分析，不論是民間金融機構抑或是國有金融機構，都愿意出資支持那些土地生產力較強的優良地塊進行信托流轉的規模化經營，而對于土地后發潛力不大、土地附加值較小、土地預期收益不明顯的土地往往不愿進行風險投資。2014年以來伴隨著農村經濟的發展，農村土地流轉已不再局限于普通的承包農戶之間，農業信托企業、農民合作社、農村專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體正在成為中國土地信托流轉經營的中堅力量，這些都大大加快了農村土地規模化的進程。土地流轉規模化后需要進行土地整治、開展農田水利建設、購買大型農機具，這使得種植大戶的大額信貸資金需求迅速增加。根據對流轉規模超過400畝以上的50萬個信托公司的調查，資金需求在20萬元以上的信托機構占總數的72.3％，資金需求在50萬元以上的信托機構占總數的21.2％，單筆融資額度超過200萬元以上的信托機構已經達到2萬戶。①傳統上，農村信用社提供給農村用戶的主要信貸產品為小額農貸和小額工商業貸款，貸款期限較短（最長1年）；但近年來伴隨著農村種植業大戶規模化經營的發展，農村信托公司大量需要中長期（2~5年）的農業基礎設施貸款。從目前的資金需求看，除了政府支持的特色農業、優勢農業和扶貧農業的政策性資金之外，大多數從事農村土地承包經營權信托流轉的經營機構都是通過民間融資的路徑獲得先期的資金支持，真正通過國有金融機構獲得的資金非常有限。從土地成本學的角度分析，金融資本之所以垂青農村土地的信托流轉領域主要是因為農村土地穩態化的規模收益。也就是說利益永遠是土地信托公司信托經營的第一法則，農村土地的規模化收益是金融機構支持土地承包經營權信托流轉的根本動因。

農村土地的機械化收益是金融機構支持土地承包經營權信托流轉的基礎性動力。所謂土地的機械化收益是指因土地生產工具的改進而產生的累積性效益。傳統上刀耕火種的生產工具代表著原始農業的生產狀況；土地連片經營的勾鐮鍬鏟代表著封建農業的生產水平；而近代機械的使用代表著資本主義生產方式的最高水準；現代大型機械的使用代表了現代農業的最新進展。中國自實行聯產承包責任制以來，農村出現了大量的“荒旱澇洼”土地，近幾年在這些土地上進行信托流轉經營的農村家庭農場，不僅實現了農村土地的閑置再開發，而且產生了巨大的機械化收益。據統計，山東聊城市自2010年以來在新開墾的20多萬畝農田上進行了機械化耕種實驗，每年新增水稻產量1000萬公斤，新增產值900萬元，有力推動了農村機械化經營模式的發展。②與土地規模化收益相似，土地機械化收益也是一種累積性收益，也就是說只要在土地上進行持續性的機械化耕種并保持生態化自然土壤結構，土地對人類的貢獻率將會保持在較為均衡的水平并不斷提高。就當代西方發達國家土地機械化的成功經驗來說，土地規模化是土地機械化耕作的先決條件，沒有了規模化土地的支撐，土地的機械化經營就會大受影響。我國自1998年以來，開始了農村土地機械化經營的嘗試，取得了較好的效果。據統計自2000年以來，中國農村土地機械化收益已經達到8500億元，與此同時100萬戶從事土地信托流轉經營的農村合作社獲得了各類金融機構的融資支持。③農村信托公司融資的主要方式有信用合作社支持模式、票據貼現模式、有價證券融資模式、民間集資模式、地下錢莊模式和合會融資模式等。機構投資者之所以看好農村土地的發展前景主要是因為土地機械化耕作所帶來的生態收益和綠色收益，失去了農村土地信托流轉的巨大收益，農村機械化融資就會受到很大限制。可以說，農村土地的機械化收益是金融機構支持土地承包經營權信托流轉的基礎性動力。

農村經營社會化分工的加劇是金融機構支持土地承包經營權信托流轉的結構性原因。最早提出社會分工理論的法國社會學家迪爾凱姆指出：“作為有機團結的一種，社會分工的細化或者專業化恰恰是社會自組織能力的體現。對于任何清醒的觀察者看來，社會分工的巨大效益是不言而喻的。”④聯系中國近年來農村社會分工變化的現實，結合農村土地承包經營權信托流轉的速度和規模，我們發現當代中國農村的產業結構已經出現了某些新的變化，原先那種粗放式的“牛馬驢騾全養、糧油菜草全種”的生產格局正在被逐漸打破，而追求專業化養殖和精益化管理的理念正如火如荼地發展起來。農業生產“由面到點”的產業轉移取向不僅充分發揮了農業資源的先天生態資源優勢，而且迅速促進了為農村合作社、農業信托公司、家庭農場服務的第三產業的發展。各種農村娛樂莊園、家庭農莊式酒店、休閑養生藝墅、農商會館、農村度假山莊等的迅速興起更是吸引了眾多金融機構的投資眼光。據統計自2010年以來，僅修建鄉村別墅這一領域就吸引了5000億元的政策性資金支持和10000億元的民間融資支持。⑤特別是近幾年來伴隨著城市房地產業的不景氣，一批有戰略眼光的投資者已經開始了“新農村拓展戰略”的研討，旨在利用農村環境的生態資源優勢打造全新的“農村商業帝國”。這一趨勢既是農村社會化分工的結果，又會大大促進農村產業結構的優化和升級，可以這樣說，農村經營社會化分工的加劇是金融機構支持土地承包經營權信托流轉的結構性原因。沒有結構性的明顯變化，要想讓國有金融機構和民間金融組織提供資金支持可以說是極為困難的事情。

農村土地承包經營權信托流轉的金融操作機制

農村土地承包經營權信托流轉的合同抵押制度。所謂“合同抵押制度”是指以農村土地承包者和農村專業經營機構簽訂的《土地流轉信托合同》作為抵押物獲得金融機構授信貸款的融資租賃模式。合同抵押融資模式得以實現的必要條件為：一是要簽訂受國家法律保護的《授信合同》。如果農戶和信托公司或農業合作社簽訂的流轉合同不是基于信用基礎上的合同，就不是授信協議，因而不受國家法律的保護。所以在現實中各種信托機構必須取得正式的法人資格，而且公司法人要能夠代表信托公司行使法律授予的權力并承擔相應的違約責任。不僅如此合同另一方的土地承包者也要以自己的《公民誠信記錄》（在人民銀行網站上下載）作為堅守承諾的法律保障，不能以口頭協議或者代理協議的方式行使自己的權利并承擔一定的違約責任。二是通過合同抵押獲得融資的額度要以流轉土地的當期租賃價格為主要標的、要杜絕土地二次抵押現象的發生。除此之外對于經濟特區土地的租賃式流轉要參考《特區基本法》的章程辦理。一般來講，由于農村承包戶只擁有土地的使用權而不享有土地的所有權，所以農村土地信托流轉合同的抵押融資額度一般不超過土地當期的市場租賃價格。具體市場租賃價格需要根據銀行監管部門、工商部門以及土地建設部門共同出具的證明材料為準，不能由合同簽約方隨意確定。三是以土地經營權作為貸款抵押必須具備充足的條件，比如土地經營權轉讓協議的內容和手續必須符合國家政策規定、土地承包經營權必須是經轉讓雙方自愿簽約并經法律部門公證的合法流轉行為、簽約雙方要提供具備法律效力的權屬證明材料、土地承包權與經營權分離關系合法、村委會或發包方對土地未做“禁止抵押和再流轉”的限制、抵押期限為《農村土地承包法》規定的承包期以內、抵押人取得的土地經營權期限必須為5年以上、嚴格約定貸款用途防范用地政策風險、根據種植項目生產周期確定貸款期限和信用社催收貸款的最佳時期等等。

農村承包土地附屬物抵押擔保機制。關于農村融資擔保機制的建立問題，雖然十七屆三中全會曾經明確提出要擴大擔保物的范圍，但在現實中存在擔保物權界定和計量的困難。根據目前的土地法律關系，土地的承包經營權和農村宅基地不能作為擔保物進行抵押，雖然北京大學和中國人民大學的金融專家一直倡議推行住宅地房屋的擔保抵押制度，但由于存在不同爭議，最終也沒有被國家立法部門所認可。2014年國家雖然推行了“城鄉土地同權同價”的政策，但由于政策時滯的作用，時至今日這一政策的效果仍然沒有顯現出來。農村宅基地自建房屋屬于農民自我投資建設的范疇，這些房屋雖然以居住為主要目的，但仍然具備市場經濟社會的轉讓、出租、出售的基本要件，現實中也廣泛存在著農村自建房屋的流轉現象，只是國家的法律還沒有意識到這一點。在法律效能學上，一個沒有被國家法律約束的領域不僅存在著各種灰色交易的現象并由之而造成國家稅收的流失，而且還會侵害廣大農民的經濟利益和政治權利，制約著農民和農村經營主體財產權利作用的發揮。從制度變遷的角度看，這是一種與市場經濟背道而馳的現象。除此之外，農村土地種植物擔保權限的問題也是學術界探討的重大問題，國外對于農村土地種植物權屬的規定往往依據當期種植物的交易價格確定，也就是說依據某一時段種植物（果蔬、經濟作物等）生長的規律結合市場價格綜合確定。中國目前的法律不認可種植物的擔保抵押資質，但也沒有明確禁止利用種植物進行抵押貸款的問題。據調查，僅有近30%的土地流轉受讓戶能提供貸款抵（質）押物并從信用社貸到10萬元以下抵（質）押貸款，制約農戶獲得貸款的主因是缺乏合規的抵（質）押物。應該說抵押擔保物權的擴大和規約問題應該成為政府加大農村開發和新農村建設的首要問題。

農村土地承包經營權信托流轉的風險預警機制。總體上看，農村土地承包經營權的信托流轉必然存在“承包經營權和土地所有權兩權博弈困局”的法律風險。也就是說，盡管各地金融機構或民間金融組織可以通過創新金融衍生工具（如河北省沽源縣創造的“土地承包經營權流轉增值授信+種植行業協會擔保+保證金擔保+訂單銷售合同約定結算方式扣收”的信貸模式、山東臨沂市創造的“土地流轉服務中心+村級土地流轉服務站+住房宅基地抵押公證”模式等等）來支持農村土地的信托業務，但這些融資模式從嚴格意義上講都是不符合“私有財產權制度”的違法交易模式，因為在財產權不明晰的基礎上所進行的任何交易都是“國有資產的買賣行為”，因而是違反憲法和法律的。除此之外，農村土地承包經營權的信托流轉還存在著“中介機構與農林管理部門政企脫節”的管理風險。現代化的市場經營需要一整套制度加以協調才能完成，而在農村中介機構與政府關系極為微妙的境遇下，農村信用社信貸負責人很可能利用“親緣關系”違規為信托公司發放大額貸款（每次不能超過30萬元，但可以分次發放），信托公司可能并沒有按照和農民約定的合同進行經營，而是把資金轉貸給高利貸需求者，并從中獲得高額的利息，至于信托合同的農民承包方，因為法律知識和行為能力的制約往往處于維權的弱勢群體。當然就進行正常農村土地信托流轉的中介組織和農村金融部門來說，還會存在各種經濟風險，比如土地經營權的計價風險、金融機構對抵押資產價值的評估風險、抵押物的無形損耗風險、信托機構法人和信用合作社負責人因經營不善而產生的道德風險、受國際金融波動而釀生的匯率風險等等。合理規避上述風險，必然要求建立農村土地承包經營權信托流轉的風險預警機制，這一機制要把各種可能出現的風險加以分類和評估，當某項指標接近峰值的時候要及時預警并上報銀監會會當地政府，除此之外要把各種危機信號通過大數據進行電子化分類管理，對各種危險信號要進行物聯模式的信息共享，以最大限度地減少行業損失和大面積危機。

農村土地承包經營權信托流轉的融資法律糾紛訴求機制。總體上看，涉及農村土地信托流轉的融資法律糾紛主要表現在以下幾個方面：一是因信托機構不能按時支付農民承包款而產生的融資法律糾紛。一般來講農民出讓土地經營權主要是為了獲得一定的租金收入，如果農村大戶或者信托中介不能足額支付合同約定的款項、或者不能按期支付合同約定的款項，出讓方就會產生不被信任的感覺并由之而引發訴訟事宜。因為農村信托公司也是具有法人資格的投資管理公司，并且在土地轉包、再承租、轉建過程中也投入了銀行的貸款，所以一旦出現糾紛，雙方都會據理力爭，再加上農村土地流轉過程中出現的違規操作現象，使得雙方權益的保護更是亂象叢生，因此各地各級政府部門應該提早建立農村土地承包經營權信托流轉的融資法律糾紛訴求機制，要仔細審查信托公司的經營資質和資產狀況，要建立基于風險導向的財務審計制度，及時評估信托中介的生態收益和虛擬風險。二是因農民單方違反合同私自抽走土地而產生的融資法律糾紛。雖然流轉合同明確規定了受托方和信托方的權利和義務，但由于中國農村變遷的特殊情況，現實中經常出現農民為了自建房屋、給孩子建房結婚、希望獲得更高的出租收益、戶口變動等單方抽走土地的違約行為。基于此，當地政府和村民自治組織應當盡快建立農村土地承包經營權信托流轉的融資法律糾紛訴求機制，要通過農民出租方—中介信托方—實際承租方三方聯動的法律監管機制，實現農村土地信托流轉的順利實現和融資模式的順暢開展。只有這樣，中國特色的土地信托流轉融資機制才能為規模化、機械化、集約化和現代化新農業的發展作出巨大貢獻，社會主義新農村的戰略目標才能盡快實現。

（作者分別為香港城市大學工程管理碩士研究生，北京大學政府管理學院管理學博士研究生）

【注釋】

①③中國人民銀行沽源縣支行課題組：“農村土地承包經營權流轉的擔保融資問題研究”，《河北金融》，2011年第12期，第23~24頁。

②“聊城土地流轉價格四年翻兩番，土流帶動產業發展”，土流網，http://www.tuliu.com/read-7662.html。

④［法］迪爾凱姆：《社會分工論》，上海商務印書館，1933年，第3頁。

⑤資料來源國家統計局：《中國經濟統計年鑒2014》。

責編 /許國榮（實習）