政策執行力是國家治理能力的基本要素之一，也是中國改革廣受關注的一個現實問題。在中央就全面深化改革的若干重大問題作出決策部署之后，如何貫徹落實這些重大決策，已經成為中國新一輪改革的當務之急。在政策執行分析中，一種流行性思路以政策內容完備為前提預設，認為政策執行就是采取行動落實公共政策，將政策目標轉化為實際結果。然而，一項創制性政策剛出臺時，由于有限認知的原因，政策內容往往并不完備，決策者只是提出了總體性要求，并未提及具體目標和政策手段。在這種情況下，政策執行既要增進認知，也要細化政策方案。那么，如何提升創制性政策的執行力呢？

政策執行的四種模式

政策執行力的影響因素很多，美國公共政策學者勞倫•奧圖爾曾經梳理了100多篇政策執行研究文獻，發現其中涉及300多個變量。在中國政策執行研究中，激勵因素一直是學界關注的關鍵變量，并形成了兩種競爭性觀點：一種觀點關注于中央對地方的政治激勵，認為地方政府和當事官員具有自利性，如果缺乏政治激勵和問責，地方政府就會采取機會主義行為；另一種觀點則聚焦于經濟激勵，認為經濟利益對地方政府行為的影響更為顯著，如果一項政策能夠增加本地財政收益，地方政府就會真實付諸實施。

激勵理論對于理解中國地方政府行為都具有一定解釋力，但也存在局限性。根據激勵理論，在同樣的激勵機制和強度下，政策執行將會形成相同的產出和結果。然而，各地的政策執行結果卻存在差異性：有的地方政府引入智庫力量，建立專項學習機制，結合本地情況細化政策內容，提出新機制，探索新手段，政策執行取得了超乎預期的成效；有的地方政府既不組織專項學習、不開動腦筋，也不借鑒其他地方的探索經驗，只是轉發上級文件，停留于象征性執行。政策執行既是采取行動的實踐過程，也是細化政策內容的學習過程。由于意識到學習機制的重要性，美國學者薩巴蒂爾提出“政策學習”這一概念，它不同于為了尋求“真理”而展開的自由探索，而是具有明確目的性和導向性，并致力于探尋有效的政策工具。

在中國政治制度下，創制性政策的決策權集中于中央黨政機關，大多數領域的政策執行都由地方政府負責落實。對于比較復雜的政策問題，由于認知尚不充分，新政策剛出臺時往往僅提出價值導向和總體性要求，并不規定具體目標和政策工具，由地方政府根據實際情況制定實施細則。

根據中央政策的明晰度、地方政府的學習能力兩個自變量，我們可以區分出四種不同的政策執行模式（見表1）。其中，政策明晰度是指公共政策對價值導向、政策目標、政策工具的規定情況。當對問題和對策的認知較為充分時，公共政策會明確規定政策內容，反之，為了減少決策偏差，決策者往往只是提出新的價值導向，對具體內容予以模糊處理。地方政府的學習能力包括政策理解能力和政策創新能力兩個方面。它依靠于一定的學習機制，既從自身實踐中汲取經驗教訓，也從其他地區的實踐中得到啟迪，進而提出新的政策思路。

調適性執行。當政策內容明晰、執行者的學習能力也很強時，政策執行就會采取調適性執行模式。公共政策經過出臺以后，在一定時期內會保持相對穩定。各地的政策環境具有差異性，且處于變化之中，學習能力強的執行者會根據環境變化，對政策內容做出調適或變通處理。

行政性執行。這一執行模式的發生環境是政策內容明晰，而執行機構的學習能力不強。公共政策具有清晰的行動路線圖，地方政府的學習能力不強，政策執行就會按圖索驥，一切從文本規定出發，奉行令行禁止原則。

試驗性執行。在這種情況下，新政策只是提出價值導向和總體原則，并未明確規定具體目標和措施，執行機構具有較大自由度。地方政府的學習能力很強，能夠根據本地情況，提出切合實際的政策目標，并設計出一系列政策工具。

象征性執行。政策內容不清晰，缺少明確的任務、指標和時限要求，就難以對執行結果進行評估考核。對于學習能力較弱的地方政府來講，政策執行就會停留于做表面文章，組織儀式性活動，如召開座談會、轉發政策文件、邀請媒體宣傳報道等，并不采取實質行動。

創制性政策執行的關鍵變量

一般而言，政策內容由價值導向、政策目標和政策工具三個要素組成。一項創制性政策剛提出時，政策內容大多比較模糊，政策目標和工具尚不明晰。它只是傳遞了新的理念和價值取向，往往并未提出明確的政策目標和工具。在這種情況下，如果地方政府的學習能力不強，政策執行就只能采取象征性策略，等待其他地方出臺實施細則后，再采取模仿行動。

在創制性政策的執行過程中，學習機制發揮著關鍵作用。只有建立專項學習機制，根據實際情況細化政策方案，創制性政策才能真正付諸實施。從學習源看，專項學習包括外部學習和內生學習兩個方面。外部學習，即從外部專家擁有的專業知識以及其他地區、國外的實踐中獲取啟示；內部學習，即從內部專家的專門知識，以及自身實踐中獲取經驗教訓。專項學習的結果可分為理解和創新兩個層次。理解通過閱讀、講座、會議等途徑，獲得政策內容的全面信息，形成對一項公共政策的認知模式；創新屬于更高層次的學習結果，它通過研究分析和實踐活動，獲得新的認知、經驗和方法，進而對政策內容進行再規劃，形成具有操作性的政策方案。

如果決策者要加快實施創制性政策，一條可行的路徑是提供選擇性激勵，支持學習能力強的地方政府開展政策試驗。通過總結地方性試驗的經驗教訓，創制性政策就會逐漸走向完善。可見，識別學習能力強的地方政府，給予必要的政治和經濟激勵，支持其進行實踐創新，對于落實創制性政策具有重要作用。

識別學習能力強的地方政府

公共政策學者圍繞著地方政府的學習能力開展了大量實證研究。總結起來，影響地方政府學習能力的因素很多，以下四個因素的作用更為凸顯：

第一，本地的經濟實力和財政能力。政策學習需要投入人力和財力資源，政策試驗更需要財政支持，而其收益則具有滯后效應，因此經濟實力是學習能力的先決條件。與中西部地區相比較，浙江、廣東等東部發達地區經濟發展水平高，地方政府的政策創新也更為活躍。

第二，地方干部的創新意愿。地方干部的受教育程度高、閱歷深、視野寬，對新事物的接受能力會更強。作為政治企業家，如果地方干部有意推進政策學習和創新，就會形成很強的學習型創新驅動力。

第三，政策問題的顯著性。通過檢視過去的實踐，在反省中總結經驗，更可能完善政策目標和工具。一個地區的政策問題具有代表性和典型性，其在創新中積累的經驗也將更有普遍意義和推廣價值。

第四，可利用的智庫資源。政策學習既要總結自身的經驗教訓，也要學習其他地方以及國外的先進經驗。依托可資利用的智庫資源，包括自身的智庫資源和外部智庫，地方政府可及時總結各地的新實踐，并從中得到啟迪。

總之，創制性政策在建構中執行，也在執行中發展，學習機制不僅是政策執行的重要保障，也是完善政策自身的重要路徑。盡快完善創制性政策，關鍵在于識別學習能力強的地方政府，支持其建立專項學習機制，結合本地情況開展試驗性執行，進而將可復制的地方經驗納入公共政策之中。

（本文作者為中國人民大學公共管理學院教授、國家發展與戰略研究院研究員、地方政府發展戰略研究中心執行主任）