【摘要】長三角的區域協調發展起步早，推進穩步有序，形成了以完善市場主導的資源要素配置機制，構建區域統一市場、降低要素和產品空間移動的廣義運輸成本，以及實現區域和城市間互聯互通、共治共享為目標的區域一體化發展戰略的主體思路和行動計劃。形成了包括決策、協調、執行等多個層面的相對完整的區域合作體制。在長江經濟帶國家戰略的背景下，長三角城市群需要進一步加快協調發展的體制機制創新。長三角城市群應該成為長江經濟帶的引領區和中國城市群協調發展的示范區，并在推動“一帶一路”建設，參與全球合作與交流中發揮引領性主體作用，在我國區域統籌發展中發揮輻射性整合作用。
【關鍵詞】長江經濟帶 長三角 戰略協調機制 綜合交通網 智慧城市群
【中圖分類號】F207 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.18.002
長江經濟帶涵蓋長江流域的上海、浙江、江蘇、安徽、江西、湖南、湖北、四川、重慶、貴州和云南。2014年，長江經濟帶11省市共計人口58425萬，國內生產總值284643.26億元，分別占中國總人口和國內生產總值的42.6%和44.7%。長江經濟帶發展是我國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的三大國家區域戰略之一，（另外兩個分別是“一帶一路”和京津冀協同發展戰略）。長江經濟帶發展的基本戰略格局就是以長江為紐帶，以長三角都市群、長江中游都市群和長江上游三大都市群為主要支撐，聯動長江流域東中西三大經濟板塊，進而帶動全流域的協同發展和一體化發展，為中國的城市化和產業轉型升級提供強大動力和成功保障。
聚焦長江經濟帶發展，無論是打造貫通全流域的交通運輸網絡，還是推進城市化和產業轉型升級，關鍵是區域協調發展，而在這方面，長三角都市群無疑是走在前面的，且具有示范和標桿作用。深化長三角一體化和城市群協調發展，對于推動長江經濟帶的協調發展具有重要意義。2014年，長江三角洲滬蘇浙皖三省一市的國內生產總值為149646.51億元人民幣，占長江經濟帶國內生產總值的53%。特別是滬蘇浙二省一市，2014年的人均GDP已經達到1.35萬美元，是長江經濟帶11省市平均值0.8萬美元的1.7倍，按世界銀行的評價標準，已經進入了經濟發達地區的行列。在謀劃長江經濟帶的發展過程中，有必要對于長三角都市群的一體化發展和協調發展給予特別的關注。某種意義上可以說，長三角一體化發展這篇文章做好了，長江經濟帶的發展就有了堅實的基礎和動力保證。
長三角區域一體化和城市群協調發展的進程可以上溯到上個世紀80年代。2010年，國務院正式頒布了長江三角洲區域發展規劃，將長三角一體化發展納入了國家戰略，由此開創了我國跨省大區域協調發展和一體化發展的新時期。近年來，隨著國內外形勢的變化，特別是在美國大力推進以TPP為代表的旨在以搶奪全球自由貿易主導權為目的的區域一體化的背景下，中國有必要進一步強化國內區域一體化和協調發展，推動國內統一市場的進一步形成和完善，加快要素自由流動和優化配置，推動產業升級和擴大內外市場的整合，以對沖國際競爭的壓力。在這種背景下，長三角的一體化發展和協調發展就有了更加重要的意義。
長三角城市群協調發展的體制機制研究
長三角一體化和城市群協調發展的體制機制架構。基于長江經濟帶國家發展戰略的背景，長三角城市群應該將自己的發展定位確定為：長江經濟帶發展的先行區和中國城市群協調發展的示范區，并在推動”一帶一路“建設，參與全球合作與交流中發揮引領性主體作用，在我國區域統籌發展中發揮輻射性整合作用。
為了實現以上目標，長江三角洲應該首先在城市群協調體制機制的創新上作出貢獻。長三角的區域協調發展起步早，推進穩步有序，形成了以完善市場主導的資源要素配置機制，構建區域統一市場、降低要素和產品空間移動的廣義運輸成本，以及實現區域和城市間互聯互通、共治共享為目標的區域一體化發展戰略的主體思路和行動計劃。已經形成了比較成熟的框架，即一個包括決策層、協調層和執行層在內的三級運作協調機制，運行機理相對完整。決策層是滬蘇浙皖三省一市主要領導座談會（八巨頭會議），由此構建起長三角“協商和決策”的高層制度構架。其主要議題是策應國家重大發展戰略，圍繞長三角重點合作領域進行省級層面的決策。協調層有兩個組織架構：長三角地區合作與發展聯席會議和長三角城市經濟協調會（市長聯席會議）。聯席會議的參加者主要是各省市的常務副省長或副省長，其工作內容主要為：總結交流長三角合作與發展工作進展的年度情況，協調推進重點合作事項，部署下一年度區域合作發展有關工作（聯席會議）和策應國家重大區域戰略，圍繞長三角城市合作，進行交流討論，并部署下一年度的城市合作工作（市長聯席會議）。執行層也有兩個系統，其一是各省發展和委員會主導的合作專題協調推進制度，負責將“八巨頭會議”決定的工作進行推進和落實，另一個是各市政府系統的經濟合作辦公室主導的常態化的城市間經濟合作工作。（表1）
但應該看到，盡管如此，長三角區域合作和城市群協調發展依舊存在著一系列的問題，主要表現為區域與城市群協調機制的行政色彩相對濃厚，由此形成兩個方面的短板：首先是缺乏立法保障和相關法律體系支撐，區域合作和協調發展在很大程度上取決于各省市領導者對區域合作和一體化理念的偏好程度，區域協調發展的政策方面和重大戰略指向缺乏連續性；其次是缺乏包含行業組織、企業個體等市場力量的協調機制，由此造成產業空間分布優化指向和區域價值間難以無縫耦合，使得不同行政區域的區分依然會產生無形的市場壁壘，阻礙要素資源跨區域流動，影響產業轉型升級和城市化的健康發展。顯然，進一步完善長三角一體化和城市群協調發展機制，并將其成功經驗拓展到整個長江經濟帶，是區域協調發展的重要任務。
發達國家城市群協調機制的代表模式。在形成區域、特別是城市群內部的合作機制方面，發達國家已經有一些比較成功的模式和經驗。如英國的大倫敦城市群行政架構的一體化協調模式，該模式特點的關鍵詞是立法、高層協調和戰略規劃。在立法保護的前提下，建立更高層次的大倫敦城市群協調機構，運用政府行政力量進行具有整體性和長遠性的戰略規劃和一體化協調。又如美國的城市協調會、政府協議會和特設機構模式，主要是通過建立大都市區政府，或進行縣市合并，設立地方政府議會，以及設立單一功能特別區或專門協調機構，就重大公共設施建設、社會治安及環境等領域的問題簽訂地方政府間專項協議，共同應對。在法國則有市鎮聯合體協調模式，主要是通過頒布《城市（市鎮）聯合體法》，規定相關城市間就重大問題在調查研究、征求各方意見和建議的基礎上醞釀協商起草方案和討論修改，然后共同簽署并共同行動。該法律還規定了市鎮聯合體有關專項稅源和第三方評估監督的內容。亞洲的日本是一種核心城市主導的城市間協調模式，以京濱都市圈為例，東京以中心城市綜合實力、超級實力為后盾主導了城市群一體化發展，利用產業政策、區域功能分工、大交通、自然環境等許多專項規劃與政策協調，主導了包括東京、橫濱，以及神奈川、千葉、群馬等在內的東京都市圈的發展，而國家層面則給予強有力的法律支持。（表2）
比較發達國家的城市群協調發展的體制機制，長三角在組織體系的架構上顯得更加嚴整和具有體系感，但是有兩個方面的薄弱環節是顯而易見的，第一是法律的支持，第二是重點的把握。發達國家的城市群協調體制基本是在有法律依據的框架中運行的，有法律的保護，有的還設置第三方監督的機制，大大提高了城市群協調的發展體制機制的運行效率；其次，由于有完善的市場機制，在發達國家由政府或城市自治機構運作的城市群協調機制主要集中在有關城市發展的規劃、公共設施建設、社會安全保護、環境保護、產業政策協調以及有關稅收方面的協調，而不是面面俱到的行政整合，在能夠由市場機制發揮作用的領域，主要依靠市場機制來推進城市群的協調發展，這對長三角乃至長江經濟帶各大城市群協調發展機制的完善具有重要的借鑒意義。
完善長三角一體化和城市群協調發展的體制機制。長三角地區應該成為長江經濟帶發展的引領區和中國城市群協調發展的示范區，為此需要在總結自身和借鑒國內外城市群協調發展經驗基礎上，進一步完善長三角一體化和城市群協調發展的體制機制，當前可以考慮從四個方面入手進行功能補強：一是從法律層面入手，對區域一體化和城市群的協調發展進行立法，從而使得一體化和城市群協調發展的體制機制有一個堅實的法律基礎，保持進程的規范性、連續性、穩定性，提高運營效率。二是推動中央部門的參與，可以借鑒京津冀協同發展模式，構建由中央決策層參與的決策機構。三是強化第三方咨詢和監督機制，如目前長三角城市經濟協調會設有專家咨詢委員會，可以在此基礎上，通過立法形式進一步完善其功能。四是推動企業參與，通過重大項目的跨行政區的協調運營，將市場主體（企業）導入長三角一體化和城市群協調發展的體制機制框架內。
在具體的組織架構安排上，在第一層面可以將目前的三省一市主要領導人會議，上升為有國家領導層參加的戰略協調和決策會議，成為長三角一體化發展和城市群協調發展的最高決策會議，每一年或兩年一次例會。第二層面是“長三角城市協調委員會”即目前的長三角市長會議和“長三角地區合作與發展聯席會議”，前者主要針對城市之間的合作，負責對長三角城市群協調發展經常性工作的決策和領導，是常設機構，后者注重貫徹決策層的指導意見，將其落實為項目和工作安排，推進區域一體化發展。隨著長三角城市化進程的推進，這兩個區域合作組織體系之間需要在決策層的指導之下進行協調整合，與此同時，要使第三方咨詢和監督機制參與其中。第三層面是職能機構，負責不同事務的執行、監督、規劃和研究咨詢等。執行層要吸收行業同業協會、企業主體等各區域的市場力量，結合公共服務架構，考慮設置產業項目平臺、智慧城市發展平臺、綜合交通協調平臺、公共服務均等合作平臺以及城市群開發銀行等機構，以促進項目合作、智慧城市建設、交通治理、公共服務均等化推進等。
長江經濟帶背景下創新長三角城市群協調發展的主要任務
以國家戰略為出發點構建長三角城市群戰略協調機制。在新的歷史背景下，特別是在國家社會經濟發展進入新常態，國家重大區域戰略有了重大調整和創新的情況下，長三角和長三角城市群必須以國家重大區域戰略為出發點構建戰略協調機制：
首先，呼應長江經濟帶國家戰略，進一步完善長三角城市群的戰略協調機制，擴大城市群的開放，加強長三角城市群與長江經濟帶其他城市群之間的耦合聯動。長江經濟帶除了長江三角洲城市群之外，還有以武漢為中心的長江中游城市群、以重慶為中心的成渝城市群、黔中和滇中區域性城市群。分別定位為世界級城市群、引領中部崛起的核心增長極、西部地區重要經濟中心、西部地區新增長極和面向西南開放重要橋頭堡的核心區等。具有差異化功能的各個城市群之間的協調和協同發展要求長三角城市群在戰略上發揮領頭和示范作用：（1）總結和實踐城市群協調發展的戰略方針和政策理論，形成可借鑒可復制的操作規程，如以長三角先行經驗為模板，梳理政府和市場在區域一體化和區域合作中的功能邊界，總結政府合作和統一市場構建的雙通道區域協調發展的整體戰略并將其用于長江經濟帶的協調發展；（2）在諸如打造黃金水道、推動產業轉移等長江經濟帶的重大戰略問題上，克服長三角各城市各自為戰、互不協調的問題，形成城市群對城市群的合作框架等。
其次，整合長江經濟帶資源，策應“一帶一路”戰略。中國的全球戰略所涉及到的廣闊半徑要求長三角進一步加強其在區域合作和一體化發展方面的引領輻射和整合作用：整合長三角和長江經濟帶的產業和城市功能的輻射能力，加快國際間的產業轉移，拓展對“一帶一路”沿線國家和地區的產業鏈空間布局；加快以上海港、浙江寧波港、舟山港等長三角港口的整合和協同發展，共同打造上海國際航運中心和江海聯運中心，推動長三角、長江經濟帶和海上絲綢之路的聯動發展；聯動發揮上海中國自由貿易區和浙江網上跨境自由貿易區功能，從實體空間和虛擬空間的結合上拓展長三角、長江經濟帶對一帶一路沿線國家和地區的互通互聯能力。
第三，完善長三角的戰略協調機制，增強對長江經濟帶的帶動能力，還包括強化長三角區域內部的戰略協調機制。例如，浙江海洋經濟示范區戰略和江蘇沿海地區發展戰略以及建設上海國際航運中心的協調，上海建設國際貿易中心和浙江義烏國際貿易試驗點的協調，上海建設國際金融中心和浙江的互聯網金融發展的協調，等等。
以產業轉型升級為核心，構建長三角帶動長江經濟帶發展的功能協調機制。基于產城融合，城市化帶動產業轉型升級的理念，有必要以產業轉型升級為核心來構建長三角城市間的功能協調及帶動長江經濟帶發展的體制機制。具體包括：（1）基于戰略機遇和稟賦特征，培育世界級的先進制造業和現代服務業產業集群。以長三角各類國家級、省級開發區為載體，以大型企業為骨干，打造電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝等世界級制造業集群，建設具有國際先進水平的船舶基地、新能源汽車研發制造基地、商用飛機基地，突破核心關鍵技術，培育知名自主品牌。并以此推動整個長江經濟帶的戰略性新興產業集聚區、國家高技術產業基地和國家新型工業化產業示范基地以及國家自主創新示范區的整合發展。推動紡織、石化、鋼鐵、有色金屬等產業轉型升級，加快鋼鐵、有色金屬產品結構調整，淘汰落后產能。（2）結合產業鏈發展和升級戰略，制定以長三角的先行示范發展帶動長江經濟帶產業轉型升級的新方案。前瞻性布局世界級創新鏈和產業鏈，強化企業的技術創新主體地位，形成“大眾創業、萬眾創新”的創業環境，引導創新資源向創新型企業集聚，培育產業轉型升級的領軍企業；同時，在統籌考慮發展的路徑依賴和優化整合科技資源的前提下，布局一批國家級創新中心和企業研發科技中心，運用市場化機制和整合國家支撐探索建立新型產學研一體的研發和推廣機構，打造以我為主的世界級創新產業鏈的核心環節和支撐環節。進而為在長江經濟帶和“一帶一路”沿線國家和地區實施產業鏈空間布局再調整夯實基礎。（3）著眼長江經濟帶，構建完善產業空間平臺為支撐的產業轉移空間架構，完善產業轉移跨區域合作機制，推動產業協同合作、聯動發展。按照區域資源稟賦條件、生態環境容量和主體功能定位，推動產業布局調整和集聚發展。以長三角城市群和長江經濟帶內國家級、省級開發區為載體，建設承接產業轉移示范區和產業轉移承接示范區，支持和鼓勵開展產業園區戰略合作，積極推進聯合開發區和異地共建開發區的建設。（4）積極推進“互聯網+”，推進信息化與工業化的深度融合，大力發展智能制造，充分利用互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術改造提升傳統產業，培育形成新興產業，推動生產組織、企業管理、商業運營模式創新。支持加快新一代信息基礎設施建設，推進互聯網示范城市建設，打造上海全球創新中心和杭州全球互聯網創新中心和長三角國家電子商務示范城市建設，實施長三角智慧城市群的聯動發展并將其推廣到長江經濟帶各大城市群。
以“綜合交通網”為載體構建長三角城市群空間協調機制，并將其移植到整個長江經濟帶。首先，建立綜合交通與城鎮空間形態結合的整體發展模式。要利用長江城市帶加快建設高速鐵路、航運、航空、公路、鐵路立體化交通的契機，將綜合交通網絡與城鎮空間形態結合，平衡城市空間結構和城市交通多目標優化，形成交通網絡融合城市空間結構的有機狀態，在有效解決城市交通問題的同時形成良好的城市結構。其次，在交通設施硬件建設基礎上，加快城市交通一體化的軟件建設，尤其是處理好城市內外交通接駁（地鐵、高鐵、城市間短途軌道客運）的銜接。城市群交通一體化關鍵在于城市內交通和城市間交通的一體化，形成所謂的點對點或門對門的交通網絡，而不只是城市對城市的交通網絡，在今后若干年內，長三角主要城市之間，將形成這樣一種交通線路格局：在主要區域中心城市之間，高鐵成為骨干線路；在區域中心城市為中心的區域都市圈中，以軌道交通或城市間短途軌道客運為骨干線路；而在城市內部，地鐵成為主要骨干公共交通工具，這三者之間形成無縫對接的換乘網絡，從而成為有效和快速推進長三角區域城市化的硬件基礎和網絡化大城市的現實架構（圖1）。
建設“智慧型城市群”，強化城市群功能協調機制。利用先進智能手段提升城市群管理水平，加快推進智慧城市建設，在此基礎上，推進智慧城市的“聯網”和“接軌”，建設智慧城市群，以此作為長三角城市群功能協調的主要抓手，并將其推展到整個長江經濟帶。首先，通過“互聯網＋”城市基礎設施來實現城市智慧化，為城市運行和城市群各城市之間的聯動運行提供完整的信息圖譜，鼓勵政府、企業和創業者個體利用城市智慧基礎設施進行創業創新和從事各項事業，促進城市運營系統和城市居民之間的協同高效運作，達成城市管理和運行的最佳狀態。其次，以建設“智慧城市群”提升城市群內部各城市間的公共安全、市政管理、辦公商務、電子教育以及其他公共服務的智能協調；通過建設高帶寬、高可靠性、全覆蓋的無線接入網絡，為城市群內部的企業、市民和廣大客商提供方便快捷的智慧網絡接入服務，滿足區域一體化發展過程中各個城市在電子政務、城市管理、公共事業發展上的智慧網絡應用的服務需求。第三，通過智慧城市群建設優化資源要素的空間分布格局，增強城市的集聚和擴散功能，提升城市群運行效率以及創新能力，在智慧城市群的發展框架下，城市群中各城市充分利用各自的資源優勢，實現差異化發展和互補發展，圍繞建設世界級城市群的目標，推動城市之間的融合，完善長三角城市群的戰略、功能和空間的協調發展機制。
推進長三角環境協同治理，并將其推展到整個長江經濟帶。一是開展對城市化帶來的環境問題的協同治理。城市化將是長三角和長江經濟帶社會經濟發展主旋律之一，而城市化導致的生態環境問題，是長三角和長江經濟帶各省市所面臨的共同挑戰。比如城市化帶來的人口和產業的高度集聚，雖然有集約利用土地等自然資源的一面，但也有在有限的空間里形成過高的環境荷載、破壞生態環境的平衡，甚至形成環境災難的一面。此外，由于城市化帶來的生活方式的改變，如果不加以正確引導，也會造成嚴重的環境問題，最典型的如在城市中無節制地使用私家車，而不是集中精力發展公共交通工具，最終會導致城市交通的癱瘓和嚴重的空氣污染。這些都需要長三角和長江經濟帶各省市共同應對和協同治理。
二是共同應對發展流域經濟和海洋經濟所帶來的環境問題。長江和海洋是長三角和長江經濟帶發展的主要依托，江蘇有沿江產業帶發展規劃，有沿海地區發展規劃，浙江有海洋經濟示范區規劃和舟山群島新區規劃，上海有包括建設航運中心在內的“四個中心?”的戰略，這些規劃和戰略中幾乎都存在水資源保護和生態環境保護的問題。長三角各省市在協調國家區域發展戰略和構建城市群協調發展機制過程中，必須把共同應對發展流域經濟和海洋經濟所帶來的生態環境問題作為其中的主要內容，在此基礎上形成長江經濟帶流域水環境治理的協調機制。
三是共同應對和協同治理新興產業的環境治理問題。長三角就其發展階段來說，整體處于工業化后期和后工業化時期，新興戰略性產業、高科技產業和現代服務業成為經濟發展的主要動力，但是高端設備制造業、新能源汽車制造業以及其他戰略性新興產業的發展，就其本質來說，依舊會產生眾多的環境問題，有的還是過去未曾遇到的新的生態環境問題。面對這些伴隨著新興產業發展而來的新的生態環境問題，需要長三角城市群通過協調機制共同應對。
四是共同應對環境突發事件發生幾率增大的體制機制問題。長三角各城市以及長江經濟帶各省市還必須在區域和城市群合作的框架下，形成環境突發事件的危機處理共同應對平臺，特別是關系到跨境環境突發事件的時候，如跨境水污染事件和大氣污染事件以及其他牽涉到大區域公共安全的環境污染事件等，需要這樣的平臺來迅速發揮作用，將危機的危害限制在最小范圍。此外，長三角和長江經濟帶各區域還可以互相學習和借鑒彼此在處理環境突發事件中的經驗和教訓，提高區域整體的應對能力。
Research on the Mechanism for the Coordinated Development of the Yangtze River Delta under the Global Perspective
Chen Jianjun
Abstract: The regional coordinated development of the Yangtze River Delta has started early and progressed steadily, and through this, helped form the main idea and action plan of the regional integrated development strategy, which is targeted at improving the market-based mechanism for the allocation of resources and factors of production, unifying the regional market, reducing the general cost for transporting factors of production and products, and creating connectivity, cooperation and information-sharing both between regions and between cities. Until now, a relatively complete system of regional cooperation covering decision-making, coordination, and implementation has been established. In the context of the Yangtze River Economic Belt national strategy, the Yangtze River Delta city clusters need to further deepen the innovation of institutions and mechanisms for coordinated development. The Yangtze River Delta city cluster should lead other regions along the Yangtze River economic belt; become the demonstration area in terms of the coordinated development of Chinese city clusters; and play a leading role in promoting the "One Belt and One Road" program, facilitating China's participation in the global cooperation and exchanges, and driving the regional coordinated development of China.
Keywords: the Yangtze River Economic Belt, the Yangtze River Delta, the strategic coordination mechanism, general transport network, intelligent city cluster
【作者簡介】
陳建軍，浙江大學區域與城市發展研究中心教授、博導。研究方向為區域與城市經濟、產業經濟與集聚經濟、國際經濟發展。主要著作有《中國高速增長地區的經濟發展——關于江浙模式的研究》《產業區域轉移的理論與實證研究》《國際經濟學自學指導》《亞洲經濟發展導論》《要素流動、產業轉移與區域經濟一體化》等。
