【摘要】作為長江流域的咽喉地帶，渝東北地區的健康發展關乎三峽庫區和長江中下游生態安全。生態經濟是渝東北發展的基本路徑，渝東北生態涵養區應突出發展理念和發展方式的轉變，堅持三峽移民后續發展和連片特困地區扶貧開發并舉，把生態文明建設放在更加突出的地位，引導人口相對聚集和超載人口梯度轉移，著力涵養保護三峽庫區腹地的青山綠水，提高基本公共服務水平。

【關鍵詞】長江經濟帶  生態安全  渝東北  生態經濟  生態涵養區

【中圖分類號】F062.2                【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.18.003

我國正在實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展和長江流域經濟帶建設三大新區域發展戰略，在長江流域經濟帶建設過程中，作為長江流域的咽喉地帶，渝東北地區的健康發展關乎三峽庫區和長江中下游生態安全。渝東北系指萬州區、開縣、云陽縣、奉節縣、巫山縣、巫溪縣、梁平縣、城口縣、豐都縣、墊江縣、忠縣共11個區縣組成的重慶東北部區域，面積為3.39萬平方公里，“六普”人口為837萬，比“五普”減少150萬，是秦巴山地連片特困地區和長江三峽庫區核心腹地，是長江流域重要生態屏障和國家重點生態功能區、農產品主產區，是長江三峽國際黃金旅游帶和特色資源加工基地。在國家主體功能區規劃中，渝東北被列為生態涵養區，如何發展特色型生態經濟，促進環保與經濟社會發展互動共贏，對于區域脫貧致富、確保三峽工程生態安全與長江流域經濟帶的健康發展均具有重大現實意義。

渝東北生態涵養區發展背景

兩百多年來，傳統工業革命導致了全球資源環境危機，改革開放三十多年來，我國工業化付出了巨大的資源環境代價。20世紀60年代后，人類環境意識逐步覺醒，綠色革命迅速崛起，特別是后金融危機時代以新能源革命為首的全球綠色發展成為了主流，今后一段時期，我國經濟結構必須進行戰略調整，推進綠色發展，才能確保國家實現現代化。

從地域單元來講，綠色發展要求按照生態環境承載力劃分各主體功能區，并進行分類管理。我國現行四類主體功能區包括：優化開發地區、重點開發地區、限制開發地區和禁止開發地區。一般來說，前兩個地區主要是城市地區，限制開發地區主要是農業保護區和生態功能區，禁止開發地區為重要文物保護地和重要生態功能區。

渝東北地區地形復雜，山高谷深，山地面積較大。這一地區生物多樣，生態保護任務艱巨。其中，國家級保護動物、保護植物就有數十種。農業資源較豐富，適合農林牧副漁綜合發展，但水土流失、農業面源污染也較為嚴重。近些年來，隨著地區工業化推進，化石能源的大量消耗，城市“三廢”逐年增多，對三峽庫區及長江中下游生態安全構成較大威脅。

作為國家生態涵養發展區，渝東北必須按照國家主體功能區定位來發展，其中有兩層涵義須明確，一是何謂生態？所謂生態是一切生物的生存狀態，包括生物之間以及生物與環境之間的相互關系；二是何謂“涵養”？涵養有多種含義，但是這里主要是指積蓄、保持水分，可見生態涵養區是指能夠保護生物多樣性、保持水土和凈化空氣的一些功能區域。在主體功能區域中應該屬于限制或者禁止開發地區，是生態功能區，其主體功能應是提供生態產品和服務。渝東北生態涵養發展區由于地處連接長江上游與長江中下游經濟帶的咽喉要道，屬三峽庫區上游腹地，生態地位極為重要。其主要發展方向為保障長江生態安全，修復區域生態和保護庫區環境。環保優先、點狀開發，因地制宜地發展資源環境可承載的特色產業。在開發原則上，要明確開發強度、主導產業、控制領域和活動，以及構建生態廊道等；在發展目標上，要考慮到區域功能、生態退化面積比重、人口密度、貧困人口比重、財政支出等。

渝東北生態涵養區水源涵養和生態保護事關長江流域經濟帶的生態安全，同時區內人口眾多，面臨的發展壓力也較大。三峽移民靠后安置，大量人口聚集在沿江狹長地帶，導致過度開發，生態破壞嚴重。一些研究數據顯示，從1992年到2009年，這期間經濟發展與農業面源污染之間呈正相關，農業面源污染非常嚴重。主要是種植業、養殖業、農村生活活動中形成的溶解或固體的污染物，如農田中的土粒、氮素、磷素、農藥重金屬、農村禽畜糞便與生活垃圾等有機或無機物質，從非特定的地域，在降水和徑流沖刷作用下，通過農田地表徑流、農田排水和地下滲漏，使大量污染物進入受納水體所引起的污染。礦產資源開發造成的水土流失也較嚴重，同時資源開采過程中重金屬侵入江中，最后匯入三峽庫區，并通過食物鏈影響人體健康。近些年來隨著庫區城鎮化和工業化推進，工業污染日趨嚴重。另外還有交通污染，比如船舶運輸形成的油污等。如何還下游一江清水，這是渝東北地區肩負的重要使命。近些年來，由于加大了治理力度，水質得到明顯改善，從2004年的四類、五類水質占比近70％，到2010年主要水體為二類和三類水質。即便如此，城鎮生活“三廢”、沿線水土流失仍對庫區有較大威脅。因此必須高度重視環境治理和生態建設，尋求一條經濟發展與生態環境保護相協調的發展路徑，實現可持續發展。

渝東北生態涵養區發展戰略

發展理論。渝東北生態涵養區發展要以可持續發展為目標，以生態經濟學理論為指導，充分考慮環境承載力，以及生態經濟系統的循環規律，實現綠色發展、循環發展和低碳發展。循環經濟規律是生態經濟系統的重要規律，生態經濟系統健康發展必須遵循各子系統之間的可持續性循環。生態經濟學始于20世紀60年代，美國學者蕾切爾·卡遜在1962年出版了《寂靜的春天》一書，該書提醒人類大量使用農藥的危害。美國的另一位學者肯尼斯·鮑爾丁專門以生態經濟學作為一個主題來進行系統闡述。生態經濟學理論主要是研究社會經濟發展同自然資源和生態環境之間的關系，認為人類生存發展條件要與生態需求、生態價值理論、生態經濟效益、生態經濟協同發展，并提出生態產業發展這一核心問題。渝東北地區經濟社會可持續發展，要考慮生態經濟學的這些理論，特別是生態產業發展。

生態產業是基于生態經濟學的理念，利用先進科技和管理手段，以資源節約、清潔生產、資源再生為特征，將產品生產和消費過程中對人和生態環境的損害降到最低程度的新模式產業。可見，生態產業并不是一種新的產業，而是一種新的發展模式。它包括生態農業、生態工業和生態服務業。生態產業中的生態包括兩層含義，一是指產品生產過程是生態友好的，二是指產品消費過程也是生態友好的。并不是所有地區都可以發展生態產業，其發展需要一定條件，其中包括環境基礎、消費市場、技術和工業發展水平、現代化的管理等。渝東北地區作為生態涵養區，具備了發展生態產業的條件。區域植被覆蓋率現已達60％，具有較強的保持水土、固碳釋氧、吸塵殺菌、凈化空氣的作用，成為區域“綠肺”。水庫則如同區域的“腎臟”，能蒸騰水分、稀釋氮磷、降解污染、調節濕度、清爽空氣。

發展思路。要以十八屆三中全會提出的深化改革方案為統領，以國家和重慶市的主體功能區的規劃方案為指導，轉變發展方式，優化經濟結構，促進產業轉型升級，按照主體功能區，實行分類發展。生態涵養區可以再細分為四個子功能區，具體包括：

第一，保護核心區。主要是國家和省級的資源保護區，包括一級水源保護區、重點風景名勝區、森林公園、地質遺跡公園、歷史文化遺產保護區、生態修復重點區等。這些地區一般海拔地勢較高、生態脆弱性較大，不宜發展一般產業，其中的人口要轉移搬遷，盡量減少對環境的影響。

第二，保護緩沖區。保護緩沖區是指生態環境的承載能力較弱，人口與產業活動大規模聚集條件還不是很成熟的地區。比如二級水源保護地、河流上游流域、生態修復區等。這類地區海拔較高，生態敏感度也比較高。相對保護核心區來說，可適度開發。但主要還是逐步引導人口轉移，有選擇地發展一些特色生態產業，實行散點式布局。

第三，發展儲備區。這類地區具有一定資源承載能力，空間和區域等資源優勢比較明顯，具備了一定產業和人口發展條件。大部分是在一些淺山，生態保育水平也較高，具有一定的產業布局和開發潛力，社會經濟發展水平相對較高。如一些廢棄的工礦、新城拓展的城區、一些淺山地區的重點鎮，這些都可以作為遠期產業發展的儲備區，實行點帶式梯度開發。

第四，優化發展區。具有較好的區位優勢和相對完善的基礎設施水平，人口的密度和經濟發展水平比較高，這些區域主要是在平原地區、面積較大的地方，可以適度加強產業和人口的聚集，承接保護核心區和緩沖區轉移出來的人口，加快推進城鎮化，成為生態涵養發展區經濟發展的重要增長極。

發展戰略。把握大勢，借鑒國內外發展的先進經驗，對于謀劃渝東北地區發展尤為重要。

以北京為例，北京作為首都，大量外來人口涌入，近20年來人口增長了大約800萬，建成區面積由1991年的171平方公里，擴展到20年后的739平方公里。生態涵養區面積不斷受到侵蝕，導致生態環境惡化，霧霾頻繁。同時，北京的飲用水也很緊張，僅有30多億立方的水。南水北調工程能解燃眉之急，但仍要考慮后備水源問題，比如海水淡化。北京用地空間也幾乎到了極限，平原比較稀缺，北部和西部是近一萬平方公里的山區，屬于生態涵養區，與渝東北相似，不適合承載大量人口。但是由于建成區面積已擴展到生態涵養區，如房山、門頭溝、延慶、密云、懷柔、平谷等，并有繼續大規模擴展趨勢，導致人口對生態環境的壓力非常大，因此國家提出要推進京津冀協同發展，期望從更廣闊的區域范圍解決北京大都市病問題，也能更好地保護好生態涵養區。

再以浙江為例，浙西南地區是長三角的生態涵養區。浙西南地區的麗水市面積1.6萬平方公里，有9個區、市（縣級）、縣，與北京市面積相當。該市立足生態優勢，大力發展生態休閑養生養老經濟，各區縣根據特色資源確定各自重點發展的生態產業。經過幾年來的努力，麗水市生態環境不但沒有被破壞，反而通過生態休閑旅游，增強了全體市民保護生態環境的自覺性，為生態涵養區發展找到了一條新路，實現了生態保護與經濟發展共贏。

渝東北地區的發展，要從全國，特別是從長江流域經濟帶發展視角來考慮。我們可以將全國分成三大板塊，北方經濟帶、長江流域經濟帶以及南嶺以南的南方經濟帶。長江經濟帶作為紐帶，既連接了長三角、長江中游城市群和成渝經濟區三個“板塊”，又與其他兩大經濟帶形成呼應：一方面與“新絲綢之路經濟帶”平行并進，另一方面與南方沿海經濟帶形成“三帶并舉”的新格局。今后要高度重視長江經濟帶的骨干作用，做大做強長江流域這一國家經濟脊梁。而這種脊梁作用能否得到有效發揮，取決于上中下游之間能否合理分工協作。長江下游主要發展一些面向國際的高端產業，比如現代服務業和高新技術產業；長江中游應該發展先進制造業，如電子信息產業、交通設備制造、生物制藥等；對長江上游來說，既要發展一些戰略新興產業，同時也可以進一步發展傳統產業，特別是電子信息、軌道交通設備、農業機械裝備等。但是更主要的是發展保護環境的生態產業，承接長江下游轉移來的生態友好產業，包括大農業、生態休閑旅游業。渝東北地區應進行擇業發展。長江流域是國家經濟命脈，是最大的流域經濟帶，流域經濟帶的一個最大的特點是，上中下游要聯動發展。長江流域經濟帶發展是非均衡的，東部和中西部之間發展的差距非常大，長江流域經濟帶發展成為國家戰略以后，就要考慮如何能夠使長江的上游和中下游之間形成互補。要統籌好重慶市各個功能區之間的關系，其中包括如何發揮渝東北地區在經濟發展和生態保護方面的雙重作用。

結合上述分析，渝東北生態涵養區發展應該是從全國發展格局、長江流域經濟帶和重慶市的高度來謀劃。渝東北發展必須走生態經濟路徑，也就是說要以生態農業為基礎，跨越傳統重化工業發展階段，發展生態休閑養生旅游、物流業等服務業，適當發展勞動密集型的組裝產業、服裝加工業等，從綜合型發展逐步轉到特色化發展路徑上來。產業組織可考慮以“互聯網+”方式，將分散的產業組織單元整合成規模集群型。從城鎮布局來看，渝東北作為重慶“一圈兩翼”中的一翼，應著重培育萬州為區域中心，開縣、云陽為兩翼，建設依從自然生態的山水城市，成為以生態文明建設為核心，加快經濟社會發展和生態環境保護并重，三峽庫區后續發展與連片貧困地區扶貧開發并重的可持續發展示范區。在不超出城市承載能力的情況下，引導人口相對聚集，建成天藍地綠水凈的美好家園。

這個任務主要分成三部分：

第一是要把萬州作為開發重點，依托國家級的萬州經濟開發區，根據資源環境承載能力，培育壯大有資源依托、有環保設施、吸納就業多的特色產業。重點發展特色資源加工、機械加工、有機食品、生物醫藥、清潔能源、商貿物流等產業。加快淘汰污染嚴重、技術落后的傳統產業，承接生態轉移人口和城鎮化人口，建成重慶市東北翼的中心城市、三峽庫區的經濟中心。帶動萬州—開縣—云陽特色經濟板塊發展，該板塊“六普”人口為364萬，要發揮這一經濟板塊對東西兩翼的帶動作用。開縣是人口大縣、勞務輸出大縣，要發揮返鄉勞務人員回鄉創業的積極性，發展城市經濟，加大與萬州中心城區的聯系，形成萬州的衛星城。云陽應在生態移民、生產移民、生活移民的“三生移民”基礎上，做好城鎮和人口合理布局，建成萬州中心城區的后花園。

第二是墊江、梁平、忠縣、豐都等國家農產品主產縣，“六普”人口為279萬，這些地區主要是提升農業綜合生產能力，推進縣城及市級工業園區的發展。可以構建農產品特色經濟板塊，大力發展特色效益農業。著力發展優質柑桔、中草藥、優質水產品、香料等種植業，以及吸納就業能力較強的現代農業。同時，也可以發展綠色食品加工業、中藥及生物醫藥加工業、絲麻紡織業、服裝加工業、天然氣化工、鹽化工。墊江主要通過發展農業示范區，培育渝東北地區產業增長極、川渝東部陸上交通樞紐，以及都市休閑旅游產業。爭取建成重慶糧倉、都市農業產業園，成為花卉之鄉、果品之鄉、食品加工基地、勞務輸出基地、休閑度假樂園。梁平作為一個農業大縣，要抓好城市新區建設、工業園區建設、旅游景區建設、統籌城鄉示范區的建設。忠縣在加快發展生態工業、生態農業、生態旅游業基礎上，要成為庫區工業高地、重慶品牌小城、中國橘鄉。豐都要充分利用傳統文化資源發展旅游，以旅游業帶動文化創意產業發展和輕工業發展。

第三是城口縣、奉節、巫溪、巫山等國家重點生態功能區內各縣，這一板塊“六普”人口為194萬，其功能主要是生態產品供應。這一功能實現好了，那么渝東北生態涵養發展區的任務應該完成了80％。渝東北生態涵養區的任務主要集中在東部這幾個縣上，其任務是極為艱巨的，做好這項工作也是最有亮點的。這一板塊要突出水源涵養、水土保持、維護生物多樣性、防治地質災害和石漠化、提供生態產品等任務。當然，也包括庫區消落帶（區）治理問題，庫區季節性水位漲落形成的消落帶濕地，細菌叢生，其污染防治任務非常艱巨。作為渝東北門戶，這一地區要建成重要的生態文明示范區、生態產品基地、特色產業基地和歷史文化旅游名區。

渝東北屬于秦巴山區特困扶貧開發地區，要轉變扶貧開發模式，加大扶貧開發力度，加快實施高山生態扶貧搬遷。加強三峽后續工作規劃，大力發展生態休閑養生旅游、體驗觀光旅游、科考教育游等現代旅游項目。加快建設長江三峽國際黃金旅游帶，將黃金旅游帶打造成國家走向世界的主流品牌。充分發揮“長江三峽國際黃金旅游帶”品牌作用，發展庫區特色經濟。具體來看，萬州應充分發揮好渝東北地區中心城市的職能，充分利用萬州國家級經濟開發區平臺，發展一批環境污染小的先進制造業。加快特色產業發展，加強基礎設施建設，在清潔能源使用、污水凈化、垃圾處理方面建設全覆蓋的環保設施。妥善安置高山生態扶貧移民，對住房、就業、教育培訓、社會保障問題予以優先解決。

渝東北生態涵養區發展措施

渝東北生態涵養區應突出發展理念和發展方式的轉變，堅持三峽移民后續發展和連片特困地區扶貧開發并舉，把生態文明建設放在更加突出的地位，引導人口相對聚集和超載人口梯度轉移，著力涵養保護三峽庫區腹地的青山綠水，提高基本公共服務水平，爭取用十年左右時間，引導轉移人口130萬，常住人口減少到700萬左右，森林覆蓋率達到50%以上。

總體措施來看，要強調“面上保護、點上開發”，就是因地制宜發展產業，實現科學發展、特色發展和差異發展。關鍵是調整發展路徑，轉變發展方式，走綠色、低碳、循環發展之路。在發展中加強生態涵養與保護功能，遵循人口跟著產業走，建設用地跟著人口和產業走的原則，將城鎮規劃、產業和人口布局協調起來，實行“多規合一”。重視對外開發，特別加強與湖北、陜西等周邊省份的合作，也包括整個長江流域經濟帶和其他地區的合作，整體提升渝東北地區發展能力。

加強組織領導和統籌協調。渝東北作為國家重要生態涵養區和連片扶貧攻堅開發區，應列為國家重點關注地區，這不僅有利于保護投資近千億的長江三峽水庫發電防洪功能，更為長江流域經濟帶可持續發展提供生態安全保障。今后幾年是國家實現第一個百年發展目標的關鍵階段，作為秦巴山地半壁江山，渝東北近千萬人的脫貧致富影響著全國小康目標實現，國家有關部委和重慶市應高度重視渝東北地區扶貧開發的重要性，從更大的視野和更高的角度重視渝東北發展問題，探索一條生態與經濟融合的發展新路。

強化規劃引導與“多規合一”。按照國家提出的“多規合一”要求，渝東北地區要做好發展規劃，根據資源環境與經濟發展基礎，制定人口和產業發展規劃和空間布局，實現土地規劃、環境規劃、交通規劃、城市規劃、經濟社會發展規劃等多規融合。

建立生態導向的考核機制。按照主體功能區布局對各個區域工作績效進行分類考核，細化區域工作績效考核指標，加大對生態環境保護指標考核力度。將生態農業、生態旅游發展指標也列入考核范圍。逐步淡出GDP總量考核指標。

加強法治建設與宣傳引導。十八屆三中全會提出賦予地級市立法權。萬州地區可通過制度化安排，制定相應法律，確保主體功能區定位得到有效落實。同時，宣傳部門和有關主管部門，可以積極引導農民進行垃圾分類投放、分類處理和回收再利用。從源頭上減輕農村面源污染，大力推進村容環境精細化管理，提升生活環境品質，一要推進農村清潔能源利用，二要推進畜禽養殖污染防治，三要推進農業面源污染監測，四要推進生態循環農業發展，五要推進美麗鄉村建設。

積極實施人口遷出政策。加大推進“點上開發、面上保護”，人口超載地區和一些生態保護核心區的人口要逐步遷移出來。增加中心城市和一些縣城人口數量，通過產業培育增強城鎮對人口的吸納能力。同時，也可以考慮整個渝東北地區總人口逐步向市區和其他功能區進行有序遷移，使現有837萬人口逐步降到700萬左右甚至更低。通過升學、參軍、勞務輸出等多條路徑減少區域人口壓力。

強化財稅政策扶持。國家有關部門應加快研究制定生態涵養區發展相關方案，采取一些新政策確保這些區域可持續發展，包括細化生態補償政策、區域發展扶持政策等。生態補償款項應包括使用水電等非化石能源而減少的碳排放，也包括植被覆蓋率提高所增加的碳匯，還應包括水源涵養、森林與生物多樣性保護等類型的補償。通過排污權交易，通過生態價格核算，建立生態補償機制，進行制度化安排。國家對貧困地區的產業發展應予以稅收減免，鼓勵企業在貧困地區發展，帶動當地就業。

推進基本公共服務均衡化。中心城市和一些縣城，還有一些重要的旅游點和農家樂，這些地區的公共設施要與主城區逐漸趨同，這樣才能確保整個地區人口在這里安心就業，游客也能夠有正常的生活保障。基本公共服務的均衡化不僅僅是民生問題，也影響到旅游業發展和區域可持續發展。

責 編∕馬冰瑩

How to Realize Sustainable Development of the Ecological Conservation Area

—The Regional Strategy of Northeast Chongqing based on the Ecological Security

of the Yangtze River

Liu Zhiyan

Abstract: As the "throat" area of the Yangtze River basin, the development condition of northeast Chongqing has a bearing on the ecological security of the Three Gorges Reservoir area and the middle and lower reaches of the Yangtze River. Ecological economy is the basic development path of northeast Chongqing. The ecological conservation area in northeast Chongqing should pay high attention to transforming development concept and mode; attach equal importance to improving the working and living conditions of the people relocated from the Three Gorges areas and strengthening poverty alleviation and development in the contiguous poverty-stricken areas; give more prominence to ecological progress; guide the moderate accumulation of population and the gradient transfer of population from the overcrowded areas; step up efforts to conserve and protect the environment in the hinterland of the Three Gorges Reservoir area; and enhance the level of basic public services.

Keywords: Yangtze River Economic Belt, ecological security, northeast Chongqing, ecological economy, ecological conservation area

劉治彥，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博導。研究方向為城市經濟學、生態經濟學。主要著作有《城市區域經濟運行分析》《城市經濟學》等。