近年來，伴隨著減輕農民負擔、建設村民委員會等問題，鄉鎮政府逐漸成為社會關注的一個焦點，種種問題的相繼出現，說明對于重建中的中國鄉鎮政府而言，如何進一步建設或改革一直都在不斷的探索和實踐中。而另一方面，鄉鎮政府作為最基層的政府，其職能的發揮對中國的經濟、政治、文化、社會和生態文明建設有著無可替代的作用，這更加突出了鄉鎮政府改革的必要性、現實性和迫切性。

鄉鎮政府的治理困境

新中國成立初期，中國大陸一直實行計劃經濟體制，經過幾十年的發展，計劃經濟對中國的政治體制產生了巨大的影響。鄉鎮政府基本沿襲了人民公社時期的行政管理體系。它產生的直接動因是為了將新中國的行政權威滲透到基層，將普通民眾的生活納入國家的政治體系中，從而更好地整合農村的資源。在交通和通訊都不發達的情況下，鄉鎮政府對普通民眾進行“面對面”的管理，促進了經濟的發展，大大地提升了國家的生產力。但是改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的初步成形，各種環境也相應發生了巨大變化，而鄉鎮原有的管理體制、領導的思維方式、運行機制和組織整體架構卻未能與時俱進地作出相應的調整和變革。

繁重的公共責任與貧乏的行政權力之間存在著矛盾。一是從基層政府本身機構設置來看，鄉鎮政府、黨委、鄉鎮人大按其職級來說，都是同等職級的。但從工作實際來看，鄉鎮政府在決策機制上既要接受鄉鎮黨委的領導，也要執行鄉鎮人大的各項決議。這樣一來，由于本身工作的相互限制，使得鄉鎮政府運轉起來并不流暢；二是從外部環境來看，鄉鎮政府是最底層的政府機構，是公共事務的執行主體。鄉鎮政府由于處于權力金字塔的底層，其能夠行使的權力非常有限，而承擔的公共事務相對來說又是繁重的，各種任務和指標自上而下逐級分解，很多都會落實給鄉鎮政府。

國家權力意志與地方自主治理要求存在沖突。國家權力的執行主要是通過基層政府來實現的，體現的是國家權力意志的需要，有利于中央和上級政府決策的貫徹和執行。而在基層，這有時會遭到來自鄉鎮政府和鄉鎮居民的雙重抵制，進而造成國家權力意志與鄉村治理要求之間的沖突。在鄉鎮政府與上級政府的關系上，基層政府希望獲得更多的權力資源和自主性；而在與鄉鎮社會的民眾關系上，實際操作和運行中，鄉鎮政府很多時候更希望通過控制村民的自治空間來與中央和上級的要求達成一致。

造成鄉鎮政府困境的原因

鄉鎮政府之所以會面臨如此多的困難，與中國當前政府職能的轉化等因素有著密切的關系。

基層政府職能轉變不到位，使得工作飽受詬病。由于基層政府的工作原則沒有相應的法律和制度作為支撐，很多鄉鎮政權仍然延續著計劃經濟時代甚至是人民公社時期的管理方式，這種管理方式就是全面直接管理農村社會生活各個方面，無所不包，無所不能。改革開放以來，由于政治經濟尚未合理分開，各級領導還習慣于用行政命令的方式管理社會和發展經濟。在工作職能中沒有發揚“為人民服務”的優良傳統，造成“門難進，臉難看，事難辦”的不良風氣，與群眾的矛盾突出，飽受詬病。

基層政府面臨著各種績效壓力，權責嚴重不對等。在行政體制中，最主要的原則就是“權責一致”。“權”大于“責”會導致權力濫用，“責”大于“權”會導致工作無法展開。縣鄉的關系實際上就是縣政府領導下的鄉長負責制：鄉長負責但不領導，縣政府領導但不負責。上級根據一定的要求將任務分解為多個具體的目標，通過目標考核下級的工作并決定其獎懲和升遷。這種行政目標管理構成“壓力型體制”。由此而會出現“鄉鎮不能搞”的事情，通過考核逼著搞；“鄉鎮干不好”的事情，通過考核逼著干。

鄉鎮政府改革的未來方向

鑒古：探索古代鄉鎮的治理經驗。中國古代農村社會呈現出分散化的特點，農村經濟的基本組織形式就是一家一戶分散生產的小農經濟，為了將分散狀態的農村社會統合起來，在農村社會之上建立了以皇權為代表的專制官僚體系，通過行政權力將農村社會聯成一個整體。徐勇在《鄉村治理與中國政治》一書中就提到：古代鄉村治理體制表現為產生于鄉村社會內部的自治權和來自鄉村外部的行政權二元一體的特點。行政機構一般不進入鄉村，即“王權止于鄉鎮”，行政權力主要是通過王權認可的力量延伸到鄉村，實行的是中央的“無為而治”和地方的“鄉紳治鄉”。在一些少數民族地區，傳統的部落規范、民族習慣法、宗教教規等也是鄉村自治的規范。在傳統的中國社會中，中國基層政權組織形式是縣，縣以下主要實行“鄉村自治”。

中央的“無為而治”和地方的“鄉紳治鄉”的結合是一種重要的治理方式，國家不能將社會的每一個角落、每一種社會階級都納入龐大的行政體系當中。在改革已成為趨勢的現代社會，可以在維護中央政令統一和國家權威的背景下，嘗試“無為而治”和“鄉紳治鄉”。

分權：建立基層分權的行政體制。在社會主義新農村建設的時代背景下，鄉鎮政府肩負著維護社會穩定與和諧，發展地方經濟文化事業，提供公共產品和公共服務等眾多重要責任。在現行體制下，鄉鎮政府的決策自主權面臨著很多難以克服的困難。基層分權的行政體制是通過國家立法的形式，來具體規定鄉鎮政府與縣級政府相互間的權力和責任關系以及鄉政府所擁有的自主權力，其優點是有利于鄉鎮政府在有限資源的前提下最大限度地滿足本地區居民的服務需求，并更好地協調鄉鎮政府和上級政府的關系。

建立基層分權的行政體制的前提就是上級政府必須適當放權，使鄉鎮政府有足夠的權力來回應當地民眾的訴求，并遵守“權責一致”的原則來行使權力和履行義務。如今的基層政府改革就是要建立一種基層分權的行政體制，即“鄉政自治”。所謂“鄉政自治”，就是施行鄉鎮領導的競爭性選舉、重新配置鄉鎮的權力，建立和擴大鄉鎮政府與鄉村社會新型多元的民主合作機制，擴展鄉村人民民主參與鄉鎮政治的通道，使鄉村人民有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中，使國家與鄉村社會在鄉鎮治理中達成全面、積極和有效的合作。這種合作是在鄉鎮政府維持國家政權組織的基本前提下，增強鄉鎮政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉鎮治理的主體單位，是一種制度內的增量民主改革，重在國家與社會的相融和合作。

服務：轉變政府職能，建設服務型政府。學界對于什么是服務型政府有不同的解釋。從行政價值取向上來看，服務型政府也就是為人民服務的政府，它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的根本宗旨。服務型政府是一個公民本位、倡導服務精神、強調公共責任、以法律約束行為的透明高效的政府。總結起來，服務型政府是以人為本的政府，是法治政府，是責任政府，同時也是高效的政府。

建設服務型鄉鎮政府，即建立以人為本、以服務“三農”為核心職能、以執行性和直接服務為主要履行職能方式，管理與服務相協調的政府模式。服務型政府強調“公民本位”，要求基層政府工作人員牢固樹立“以人為本”的服務理念，在日常工作中倡導“為人民服務”的精神，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，努力打造服務型的行政文化。概括而言，建設服務型鄉鎮政府，可以加快鄉鎮政府的職能轉變步伐，可以明確鄉鎮政府的角色定位，解決鄉鎮政府到底往哪里去的問題。

（作者分別為韓國BK21延世大學支部研究員，西南民族大學研究生）

（注：BK21為“二十一世紀頭腦韓國研究工程”的簡稱，是由韓國教育部、韓國研究財團設立的，在全國各頂尖大學中設立分支研究機構的大型研究工程，官方網站：http://bkplus.nrf.re.kr/）