【摘要】 如果說社會人的流動是無數彼此碰撞的浪花,政治精英的流動則更像是政府和執政黨開鑿的一條人才大運河:流向明確、注重效率。“未來型”流動機制強調治理精英的養成教育,重在選苗子,培養政壇的明日之星;“管理型”流動面向已經具備相當工作年限和經驗的中高層領導干部,重在培養其跨越管理的能力和一盤棋的觀念;“出路型”流動,給年長者提供夕陽條款,以助其發揮余熱。與此同時,精英流動具有兩面性。在完善積極的精英流動機制方面,我們同樣有很多工作要做。
【關鍵詞】 領導干部 精英流動 管理能力 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
探討“黨內精英流動”這個話題,需要把其置于流動的中國、流動的世界這個大背景下。今天的時代,全球一體,瞬息萬變。如何應變?“流水不腐,戶樞不蠹,動也”,短短十個字,源于兩千多年前的《呂氏春秋》,卻蘊含著恒久的智慧:以動應變。客觀環境決定了“變”,主觀因素造就了“動”。在調整中求生存,在流動中求穩定。大至社稷、小至個人,概莫能外。
過去三十多年,中國走過的道路,也驗證了流動中得活力、變動中求生存的道理。改革開放前的中國,死水微瀾,萬馬齊喑。一片寂靜下,國家卻已到了懸崖邊。上個世紀七十年代末,國門頓開,鄧小平發出了再不變革,中國就會被地球“開除球籍”的警告。時光荏苒,如今的中國,已是世界第二大經濟體。看看清晨的都市,滾滾人流車流涌向各個方向,貌似無序,匯聚一起卻是十三億人活力和創造力的最生動體現。小到每天的交通,大到人生的選擇,中國的一切都在流動中變化著。曾幾何時,“跳槽”是一個新鮮、甚至有些禁忌色彩的詞匯。而今天,終老于一個崗位反而成了例外。談起政治精英流動,離不開流動的時代這個大背景。
政治精英流動的特性
在政治發展史上, 政治精英的流動作為機制在很多國家都存在過,具有傳統性;與廣大社會人的隨意性、自主性流動不同,精英的流動更明確地體現了政府和執政黨的意志和戰略安排,具有戰略性
當然,政治精英流動作為一種現象,也有其特性,可以歸納為兩點:一是傳統,二是戰略。而這兩個特性的共同指向,是政府和執政黨主導下的一種有序行為。在操作上,政治精英流動可以被看作政治工程學的范疇。如果說社會的流動是無數彼此碰撞的浪花,精英的流動則更像是政府和執政黨開鑿的一條人才大運河:流向明確、注重效率。正因如此,在全民都動起來的今天,人們有理由對政府和執政黨主導的精英流動,提出更高的要求,抱有更大的期望。
首先談談政治精英流動的傳統性。在政治發展史上, 政治精英的流動作為機制在很多國家都存在過。從某種意義上講,精英流動走在了全球化、全民皆動的時代前面。從方向上區分,精英在歷史上的流動有橫向與縱向之分;從目的上區分,可分為防范型、發展型和懲處型。方向和目的交叉互動,產生了形形色色的精英流動。
以精英的橫向流動為例:王權和威權政治時期,基層和中層官員的跨區域流動可以保證中央政令的通達,促進核心的穩定。所謂“兵無常帥、帥無常師、兵將不相習”,就是統治核心為了削弱地方藩王,防止出現挑戰中央的勢力而采取的防范措施。這種防范型精英流動機制,歷朝歷代諸多國家的統治者都曾運用過。中國自不必說,封建時期的日本,德川幕府二百年始終強令“參勤”,即命令地方的大名,每年一度長途旅行至統治核心江戶,居住半年后再回到屬地。交通不便的年代,始終“在路上”的大名們,再也沒有精力和財力挑戰中央。
需要指出,這種橫向的精英流動,往往是一種簡單、甚至粗暴的官員地理平移。從統治核心的角度看,維護穩定的考量遠遠超過治理的實際需求。很多情況下可以說是精英的“負流動”。與其相對的,是縱向的躍龍門式、發展型精英流動,即治理人才的篩選、培養和運用。在這方面,以科舉制度為代表,中國同樣積累了厚重的經驗和教訓。除防范和獎勵式流動外,歷史上還存在著貶黜之類的懲罰性流動。
種種精英流動機制,不一而足。經過漫長歷史的洗禮,它們在當代的政治架構中,依然發揮著影響。以橫向流動為例,二十世紀七十年代的中國最高領導人,曾發出過“一個人在一個地方搞久了,會油了”這樣的警告,并隨之采取了八大軍區司令對調的防范措施。此外,中國共產黨作為執政黨,一直堅持“要五湖四海,不要地域區分”的原則,防止黨內的山頭宗派主義。在實踐中,秉持這樣的原則也自然轉化為各層次治理人員的流動。
檢視精英流動的傳統性,精英流動的第二個特點即戰略性已經呼之欲出。與廣大社會人的隨意性、自主性流動不同,精英的流動更明確地體現了政府和執政黨的意志和戰略安排。從來沒有哪一個時代,像今天一樣對治理人才有如此高的渴求和要求。全球化的挑戰和中國復雜的國情,決定了今日的治理精英必須是多面手。中國不僅需要專家治國,還需要在專家隊伍的基礎上,培養了解諸多政策領域關聯,具備大局觀的治理“大家”。精英流動中的戰略學,在今天的時代凸顯其重要性。
新時代下的政治精英立體流動網絡
“未來型”流動機制強調治理精英的養成教育,重在選苗子,培養政壇的明日之星;“管理型”流動面向已經具備相當工作年限和經驗的中高層領導干部,重在培養其跨越管理的能力和一盤棋的觀念;“出路型”流動,給年長者提供夕陽條款,以助其發揮余熱
因應時代要求,跨行業、跨地區、甚至于跨國跨體制的精英流動,勢在必行且勢不可擋。在這種立體交叉的模式下,林林總總的精英流動可以大致歸入三個范疇。第一,“未來型”流動:該流動機制強調治理精英的養成教育。選苗子,培養政壇的明日之星——這是各國政府和政黨維持自身發展必須要做的功課。在這方面,中國政府和執政黨借鑒國外經驗,結合中國國情,初步建立了一套分層次分梯隊的人才培育機制。從政府角度,無論是國家還是地方層面,都設立了行政管理學院,主要培養目標設定為大學已經畢業,有能力有興趣進入行政領域工作的年輕人。他們中絕大多數都接受過本科以上教育,初步具備一技之長。行政管理教育可以讓他們更好地把專業知識和實際政策的制定運用結合起來,為今后成為治理的全才大家,夯下堅實的基礎。從執政黨角度,中央和地方的各級黨校,是培養政治和政策能力俱佳的黨務人員的最重要途徑。行政學院與黨校系統,既有協作又有分工,可以在精英育成的不同階段發揮作用,形成合力。
第二,“管理型”流動:這種流動,主要面向已經具備相當工作年限和經驗的中高層領導干部,他們已經處在事業的成熟期,對自己的專職領域駕輕就熟。從個人來講,自身事業的更上一層樓需要走出小圈子,培養跨越管理的能力和一盤棋的觀念,通曉相關領域的熱點和各種決策的關聯性。對政府和執政黨來說,這些干部已經到了頂大梁的事業黃金期,需要對他們委以擔當,放手使用。這個層次的精英流動,往往跨地區、跨職能、跨行業、甚至跨國、跨體制。這種事業成熟期的精英流動,可以幫助政府和執政黨更好地發現經得起挑戰、扛得起風險的管理全才,讓能者中的能者,專家中的大家進入相對穩定的領導核心。
第三,“出路型”流動:流動起來后,有人上,就會有人下。有人進,也會有人出。自然的代際交替和源于能力的淘汰,都會造成黨政管理人員的變動。一個立體的精英流動體系,不僅應給年富力強者向上走的機會,也應該給年長者提供夕陽條款,以助其發揮余熱;給能力不匹配者,提供通向社會的出口,降低流動風險,避免極端行為。很遺憾,這個范疇的流動,因為箭頭向下,人們往往不愿提及。但精英流動的過程也是人才競爭和篩選的過程,代際交替更是自然現象。提供安全的政策出口,讓流動規則化、公開化、常態化。風險降低了,劍走偏鋒的心態或戀棧行為也會得到有效抑制。政府和執政黨在精英流動的高速路上不斷提供出口,也符合小政府、大社會,限制公權力的總體思路。
當下政治精英流動機制的問題點
裸官“以流動之名,行流失之實”,攜帶走了說不清道不明的各種利益;部分問題官員以免職、流動為幌子,躲在公眾的雷達下,休隱避禍一段時間后東山再起
政府和執政黨主導的精英流動,是中國戰略發展的需要。然而,精英流動具有兩面性。其今后的健康發展,不僅有賴于對其積極效用的發揮,也要對其負面效用有充分的認識和抑制。目前的政府和黨內精英流動,存在著諸多問題點。其一,以流動之名,行流失之實。一個例子就是“裸官”現象。裸官打著全球化下人員自由流動的幌子,自己留守于體制內,配偶子女全部移民到了海外,并攜帶走了說不清道不明的各種利益。這不是流動,而是為自己上保險式的腐敗。裸官造成的財產流失,數量驚人。僅據北京市檢察院2013年披露,近三十年來約有四千貪官,人均席卷約一億元贓款外逃。另據《中國青年報》的調查數據顯示,近60%的受訪者表示,自己身邊就有裸官。高達88%的受訪者支持裸官不得擔任黨政要職。①
中國新一屆領導層大力打擊裸官現象,正是出于反腐的目的。人員流動不是無條件的。對于政府,政黨領導人,以及他們的配偶親屬,出于保護國家利益的需要,即使是外國,也都對這樣的移民流動有諸多限制。中央最近出臺了加強對裸官的登記管理的一系列舉措,有地方開始明確規定裸官不得擔任一把手。這些措施不應被看成中國特色。相反,這代表著中國的監督機制終于開始和國際接軌,把人員流動關進制度、紀律的籠子里,使其不得傷害國家和人民的利益。
另外一種問題流動是避禍式流動,即以免職、流動為幌子,讓部分問題官員躲在公眾的雷達下,休隱避禍一段時間后東山再起。這里需要指出的是,筆者并不是一概否定不應該給問題官員第二次機會。來自公眾的怨言,是整個過程的隱蔽性。相關官員所犯錯誤的性質是什么?后果的嚴重程度怎樣?問題官員是否承擔了與后果相符的法律和行政責任?如果是一筆糊涂賬,自然難以服眾。無論是保險式還是避禍式流動,都與積極流動體制所強調的戰略性和發展性相違背。中國新一屆領導人提出了“讓權力在陽光下運作”的吶喊。這里,不妨借用一下這個比喻,把精英流動機制也放在陽光下,消除各種隱性、灰色的流動。
完善政治精英流動機制
精英的流動,應該打破壁壘,鼓勵跨體制流通,鼓勵學者到政府任職或擔任顧問;不能忘記精英流動的“一盤棋”思路,在以能力為核心的前提下,實現精英構成的多樣化
在完善積極的精英流動機制方面,我們同樣有很多工作要做。首先,就是全面推進國家與社會、官與民的雙向流動。目前的流動,還不是完全意義的雙向車道。影響的流向,基本是國家對社會,官對民。信息流量不對稱的后面,是人員流動的不對稱。當然,筆者并不是主張政府政黨管理人員與社會人員的職務對調,而是在兩者間建立更多的溝通機制。這要求處于優勢地位的政府和執政黨精英們放下身段,走出衙門,創造運用各種傾聽機制對輿情實時掌控。同時,也要加強對體制外精英的導入。西方國家里,智庫或大學的領軍人物,會經常出入政府,甚至在一定時期擔任相關部門的領導人。政府和政黨精英也會到學校和研究機構開講座、做訪問學者,與學界進行相對深入的探討,互相啟發思路。英語將這種交流形象地稱之為“頭腦風暴”。
遺憾的是,中國不少大學智庫還被高高的圍墻圈住,停留在封閉的象牙塔階段。政府和研究界各說各話,造成研究脫離實際,實際課題得不到研究的雙輸局面;或者就是交流流于形式,風平浪靜,鮮有風暴。打造雙贏,首先需要決策者認識到精英不僅存在于體制內,也存在于體制外。精英的流動,應該打破壁壘,鼓勵跨體制流通:學者到政府任職或擔任顧問,政府官員到學校作報告、做學生。這些跨體制的精英流通,對個人來講雖是短期行為,但作為政策長期化、機制化地執行下去,必定會有助于創造性思維的勃發。
最后,就是不能忘記精英流動的“一盤棋”思路。正如一些學者指出,現在的黨政精英流通體制背后,隱藏了諸如民族、性別、地域、專業等不平衡因素。如何在以能力為核心的前提下,實現精英構成的多樣化?這個難題,即使在西方發達國家,也遠未解決。本文力圖所做的,是問題的喚起。問題的解決,從根本上依賴于國家發展的平衡和資源的再分配。這是一個長期的,并需要從精英流動外找答案的過程。
政府、政黨的精英流動,作為傳統的治理機制,在今天的時代,被賦予了更強大的使命。如何發揮精英流動的正能量,抑制和消除各種灰色流動和負流動,這是各國為政者都面臨的難題。作為全球化弄潮兒的中國,在精英流動方面的探索,將給各國帶來啟發意義。
(作者為美國丹佛大學政治系終身教授)
【注釋】
①向楠:88.7%受訪者認同裸官不得擔任一把手,《中國青年報》,2013年04月16日07 版。
責編/馬靜 美編/于珊
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