【摘要】改革開放以來，我國的法治建設經歷了三個階段。從1978年到1996年，治國理念完成了向法制的轉變，初步實現了社會治理的法律化和制度化。從1997年到2011年，以“依法治國”載入憲法為標志，實現了從法制到法治的第二次飛躍。從2012年至今，黨的十八大乃至十八屆四中全會，對全面推進依法治國做出新的戰略部署，揭開了中國法治建設的新篇章。這一歷程鮮明體現了法治中國建設的模式特征，展現了亮點與困難同在、機遇與挑戰并存的情形。未來隨著全面深化改革的推進和社會關系的變化，我國的法律體系建設和法治實踐也將不斷發展和完善。
【關鍵詞】 依法治國 法治中國 治理現代化 立法
【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A
改革開放以來，中國進入了一個嶄新的歷史時期，中國的法治發展同經濟社會領域一樣，都取得了令世人矚目的巨大成就。可以說盡享“后發”優勢，創造了“中國奇跡”。黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大戰略部署。回顧法制改革的不平凡歷程，總結法治中國建設的特征，對全面推進依法治國進行戰略性前瞻，有十分突出的現實意義和理論價值。
三個階段：我國法制改革的動態視角回顧
按照法治理念、法律制度、法律實踐三位一體的動態視角，可以較為清晰地描述改革開放以來的法律發達史。其大體分為三個階段：
第一階段（1978～1996年），黨的十一屆三中全會開啟了中國社會主義民主法制建設的偉大航程，完成治國理念從專制向法制的轉折，并以制定1982年《憲法》、1986年《民法通則》等法律法規為標志，不斷推進黨和國家領導制度變革，初步實現了社會治理的法律化、制度化。
砸爛公檢法、否定法治的“文化大革命”結束后，保障人民民主、加強法制建設成為國家最重要的工作之一。鄧小平在十一屆三中全會講話中明確提出：“為了保障人民民主，必須加強法治。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”在彭真同志具體領導下，1979年上半年，五屆全國人大法制委員會僅用了三個月時間，就制定和頒布了刑法、刑事訴訟法、全國人大和地方各級人大選舉法、地方各級人大和地方各級政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中外合資經營企業法等七部法律。1980年11月22日《人民日報》發表的《社會主義民主和法制的里程碑》評論員文章指出：“對林彪、江青反革命集團的審判，是我國民主和法制發展道路上的一個引人注目的里程碑。它充分體現了以法治國的精神，堅決維護了法律的權威，認真貫徹了社會主義民主和法制的各項原則，在國內外引起了強烈反響，具有除舊布新的重大意義。”這是最早使用“以法治國”的重要文獻。此外，恢復重建人民法院和人民檢察院，復查“文革”期間所判處約120萬件刑事案件并為大量冤假錯案平反，《憲法》強調要維護憲法與法律的尊嚴與權威，《民法通則》為市場經濟運轉提供了基本的法律原則與制度等，為確立依法治國方略奠定了堅實的理論與實踐基礎。需要指出的是，黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟”戰略方針后，法學界隨之掀起了“法制”和“法治”大討論。現代法律精神得到弘揚，體現計劃經濟和僵化教條的法律觀念、法律政策得到清理，憲法對經濟問題的表述也做了重大改變：強調資源配置的市場經濟導向和國有經濟實現形式的多樣化，承認私有經濟、非國有制經濟是社會主義經濟的重要組成部分等。
第二階段（1997～2011年），黨的十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”基本治國方略，繼而載入憲法，使法治的地位和作用獲得高度重視，法律價值成為國民精神和國家形象的重要元素，保障人權、限制公權、程序公正等法律原則在立法司法中得到體現，實現了從法制到法治的第二次飛躍。
首先，在當代中國，法治常被人們稱為“依法治國”和“法治國家”，意指國家依靠正義之法來治理國政與管理社會，并使權力、責任、權利和義務等得到合理配置的社會狀態。法治方略確立后，憲法多次修改，增補了“我國將長期處于社會主義初級階段”，“國家尊重和保障人權”，“公民的合法的私有財產不受侵犯”，“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展”等重要內容，極大地促進了經濟改革與社會和諧穩定。其次，以加入世貿組織為契機，進行了一系列相關立法和法律清理工作，諸如1999年創制的新合同法結束了原來“三足鼎立”的局面，2001年全面修訂了著作權法、商標法和專利權法等，比照國際通行規則推進我國法制改革，取得很好的效果。再次，由中共中央政法委牽頭成立司法改革領導小組，組織國家統一司法考試，不斷推進司法改革，創新庭審、羈押以及證據認定規則，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。最后，國務院先后發布《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強法治政府建設的意見》，提出建設法治政府的奮斗目標和實施辦法，著力提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力，科學決策，嚴格執法，政務公開，監督問責，打造責任政府和服務型政府。
第三階段（2012年至今），黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會，對全面推進依法治國做出新的戰略部署，通過“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，加快建設法治中國，進而實現“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化、法治化”的全面深化改革總目標，由此揭開了中國法治建設新篇章。
黨的十八大在此前歷次大會提出依法治國基本方略的基礎上，做出了全面推進依法治國的戰略部署，開創了中國法治建設的新局面。十八大以來，習近平總書記就法治建設發表了一系列重要講話，提出了許多新的命題和論斷。十八屆三中全會決定強調必須堅持三個“共同推進”和三個“一體建設”，最終實現法治中國的夢想。法治中國既尊重法治發展的普遍規律，又聯系現實國情民意，是法治一般原理與中國法治實踐緊密結合后在法治道路、法治理論、法治制度上進行創造性轉換的產物，對打造中國法治模式、探明法治路徑、振奮中國精神、增強中華民族凝聚力、開創中國法治建設的新局面意義深遠。
無論從政策宣示角度還是從制度實踐角度都可以說，中國進入了法治新時代。這種法治進步主要表現為：國家法律體系較為完備；倡導公正權威價值的司法制度漸趨完善；廉潔政府和依法行政觀念深入人心；限制公權力、保護私權利，建設法治國家成為治國理政的基本方略和指導方針。這正是一百多年來仁人志士不懈努力，追求民主法治理想，實現中國騰飛夢想的偉大成就。
毫無疑問，十八屆四中全會通過的關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，承上啟下，是繼黨的十一屆三中全會和十五大之后當代中國社會主義法治建設史上的第三次重大突破，具有里程碑意義，必將對未來十年乃至更長一段時間形成系統完備、科學規范、運轉協調的社會主義法治運行體系，實現良法善治起到戰略引領作用。
法治中國建設的模式特征
當前，“法治中國”的核心內涵與模式特征已成為國內外學者研討的熱門話題。以筆者拙見，全面推進依法治國的“中國經驗”可以概括為八個方面。這八個模式性特征是一種亮點與困難同在、機遇與挑戰并存的情形，即我們一方面能從中看到中國法治的卓越成就和巧妙經驗，另一方面卻又是面臨困境與挑戰的緣由。這在學理上可以被概括為“法治改革相對論”，以下茲分述之。
自上而下的權力主導型法治。眾所周知，中國共產黨和中央政府在改革開放和現代化建設中扮演了核心角色，自上而下的權力主導體制，使得各種改革措施易推行，比較少地受到傳統價值觀念、社會多元力量、現實復雜利益的牽絆鉗制，能夠快速實現改革目標，及時獲取改革成果。
考察東亞區域諸國，這種自上而下的權力主導型“變法改制”或者法律發展模式十分普遍，并非中國一家。首先，東亞傳統社會具有集權性、封閉性、等級性、家長制、官本位等特點。在從傳統走向現代過程中，這些傳統治理要素必然對轉型中的國家權力、社會結構、組織方式、決策過程以及社會控制系統產生影響，進而總體制約著法治道路的選擇和法律調整的效果。其次，東亞區域各國的（法治）現代化普遍存在公權力為主導的“路徑依賴”特征，“四小龍”、“四小虎”等的政治運行模式大多都奉行新權威主義，強調政府在現代化進程中扮演主角，其策略內涵是在政治上保持權力高度集中，通過強制性的政治整合維持秩序和穩定，同時發揮現代自由經濟和市場配置資源的優勢。最后，新中國成立后的最大變化，就是結束了舊中國“一盤散沙”局面，依靠執政黨的組織體系和計劃經濟模式，將各項權力高度集中起來，由此形成一個高度集權的單一制國家。改革開放中，盡管不斷向地方“放權讓利”、向企業和社會組織“簡政放權”，但中國共產黨始終保持對經濟體制改革和法治改革的堅強領導，確保了中國社會朝著快速現代化、法制化方向邁進。
黨領導下各部門分工負責的協商型法治。中國和西方國家都奉行民主政治，但實現民主的核心方式則有不同，西方國家以選舉民主為核心，中國則基于歷史和現實的原因，以協商民主為主。當代中國社會主義法治道路的根本特點就是黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的統一。這一宏觀政治環境決定了中國的協商民主截然不同于西方，且具有獨特的優勢。協商民主從形式上、外觀上、程序上似乎較選舉民主（特別是直接選舉）有著這樣那樣不到位和缺陷之處，但是可以通過人民政協制度、人大制度和共產黨領導下各部門、各地區、各社會團體、各方面人士廣泛的內部協商協作（而非公開辯論的外部民主），凝聚共識、統一步調，最終實現社會發展目標。
中國傳統文化、社會主義文化和西方現代文化相結合的混合型法治。法律文化泛指一定國家、地區或民族的全部法律活動的產物和結晶，也可以僅限于法律觀念、意識或心理的領域。法律文化與現行法、法律實踐、法律意識等法律現實有著密切的聯系。當代中國的法文化在形成和發展過程中受到多種法文化的影響。主要包括：中國傳統的法律文化、西方法律文化、蘇聯法律文化以及社會主義建設和改革過程中形成的法律文化。其中既包含著有利于現代化建設和改革開放的成分，也包含著不利因素。我們過去三十多年的一個成功經驗是，在法律觀念和文化方面，沒有像清朝末年和“文革”時期那樣固步自封，而是對這些法律文化采取了一分為二、兼容并包的態度，并在此基礎上形成了以馬克思主義為指導，既面向世界，又立足中國，既充分體現時代精神，又繼承優秀歷史傳統，適應現代化要求的、不斷發展的有中國特色的社會主義法律文化。這無疑極大地促進了中國法治發展與進步。當然，在看到我國現有混合型法律文化優點的同時，還需注意到，上述法律文化并非內在融貫、并行不悖，其間一定有許多不相適應和彼此沖突之處。
“一國兩制三法系四法域”的開放型法治。“一國兩制”是中國共產黨為解決祖國內地和臺灣和平統一的問題以及在香港、澳門恢復行使中國主權的問題而提出的基本國策，即在中華人民共和國內，內地堅持社會主義制度作為整個國家的主體，同時允許臺灣、香港、澳門保留資本主義制度。從法律角度看，在統一“中國”管轄的四個區域，存在“三個法系四個法域”，即：中國大陸屬于社會主義法系，施行中國特色社會主義法律制度；香港特別行政區原有的法制是從英國留傳下來的普通法法制，其在殖民時期又有獨特的法律發展；澳門特別行政區受其原殖民宗主國葡萄牙的影響，屬于大陸法系的拉丁一支；臺灣地區施行的法律傳統上受到德國日本法的影響，“二戰”之后則受美國法影響甚深。因此，中國是一個“復合法域”或“多法域”國家。
以上四個法域之間法律制度相互沖突、相互博弈、協調融合的過程，為三大法系及其法律制度的融合、趨同提供了珍貴的實驗模本。目前兩岸四地在這方面已經建立了很多溝通平臺，取得了很好的效果。但不可否認，由于兩岸四地政權和民眾對一些涉及基本價值、法治理念、體制模式的基石性問題尚存在差異性認識，一些原本存在的矛盾沖突反而愈演愈烈，某種程度上阻礙了彼此融通。作為一個復合法域國家，四個不同地區的法律制度存在各種各樣的矛盾沖突，彼此間日益緊密的經濟文化和政治聯系必將進一步加劇這種矛盾沖突。
理性設計或有計劃的建構型法治。從社會現代化的角度看，中國屬于后發現代化國家，與許多已經完成現代化的發達國家相比，在各個方面皆有“趕英超美”的遠大理想，并具體表現在經濟建設和法治建設中的理性主義建構態度。它表明改革進程不是斷裂、解構或者漫無目標的，而是有領導、有規劃、建設性的。這與其他國家（除去前蘇聯）的情況明顯不同，不同于普通法系國家，也有別于大陸法系國家。
先易后難小步快跑的漸進型法治。鄧小平有過這樣的論斷：“改革是中國的第二次革命。……我們的方針是，膽子要大，步子要穩，走一步，看一步。”改革就是難事。每項改革都是人們利益的重新調整，都會受到既得利益者顯性或隱性的反抗。在過去三十多年的法治變革當中，中國政府和民眾恰當地發揮了傳統的實踐理性精神，沒有強行突破改革開放前初步定型的路線政策、法律制度，而是通過“放權讓利”，鼓勵人民群眾的創新精神，大打“擦邊球”、大搞“增量改革”。所謂“先易”和“后難”其實都是相對的。無論經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革還是法治改革，都是一個相當長的、復雜的歷史過程，或者說是一項系統工程。實際改革當中，應該先明確目標，盡快組織專門班子，對改革方案進行系統研究和設計，細分成許多個改革單元，一個一個、一步一步地解決、推進。這種策略能有效避免改革走過場或者“大呼隆”式改革，也可以避免欲速不達，導致改革失敗的情況。
注重試驗（試點）的學習型法治。法律是一種能建立確定預期的正式制度，其主要功能在于建立和保持一種可以大致確定的預期，以便利人們的相互交往和行為。中國過去三十多年制定政策和法治改革的實際過程是：反復試驗（包括法律的試行、暫行、試點等），不斷學習，抓住機遇，持續調整。這種情形可以形象地概括為“摸著石頭過河”，本質上也是一種中國式實用主義，即為了靈活應對外界的不確定性，行為主體必須不斷嘗試各種方法、步驟和組織機構，以適應具體環境，從而找出與可行性成本相符的適用政策。這就導致中國具體的改革試驗很少具有整體配套改革的特征，而更多地是一種分期分批的改革過程，這種做法的好處不在于統一性而在于開放性，意料之外的、試驗性的政策解決方案一旦出現就被立刻抓住。
追求公平正義與社會和諧的社會主義法治。法治中國的建設具有明確而濃厚的意識形態屬性，這是中國法治不同于西方資本主義法治、前蘇聯社會主義法治的核心特質。按照官方的說法：“我國的法治和依法治國，是從中國國情和實際出發，立足于社會主義初級階段，具有中國風格、中國文化和中國特色的社會主義法治。我們走的是一條堅持中國共產黨領導、人民當家作主和依法治國有機統一的法治發展道路。它同時也意味著我國已經擁有了嚴謹的、科學的、系統的中國特色的社會主義法治理論，有自己獨立的話語體系，從而破除了西方在法治理念上的話語霸權。”
全面推進依法治國的戰略性前瞻
完備而良善的法律體系是法治國家的基本標志，是政權穩定和社會發展的基本保障。新中國成立65年特別是改革開放35年來，中國共產黨領導中國人民經過堅持不懈的努力，到2010年底，形成了立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現中國共產黨和中國人民意志，以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系。我國國家和社會各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就。然而，法律體系的形成并不等于法律體系的完備，法律是實踐經驗的總結、提煉。社會實踐永無止境，法律體系必將隨著社會關系的變化、改革開放的進程以及中國特色社會主義實踐的發展不斷完善和發展。
改革開放之初，為了解決“無法可依”的現實問題，鄧小平同志在多次談話中要求立法工作“宜快不宜慢”、“宜粗不宜細”。據不完全統計，從1979到2010年，法律制定的年平均增長率超過8%，行政法規為10%，部委規章為13%，地方性法規則高達30%，全部各類立法的年平均增長率為16%。顯而易見，這種立法“大躍進”的情況不可持續。進入21世紀以來，制定法律的數量逐步減緩，修訂、廢止相關法律的活動開始增多，立法工作由制定為主轉向立、修并重，并出現了較大規模的法律清理活動。因此，在“后法律體系”時代，必須把提高立法質量作為加強和改進立法工作的主要任務，堅持科學立法、民主立法，強化立法論證、立法調研、立法評估，拓展人民有序參與立法途徑，切實增強法律的可執行性和可操作性，提高法律的權威性，讓每一部法律都成為精品，更好地發揮立法的引領和推動作用。
進一步加強民主立法，凸顯立法工作的人民性和民主性，實現人民民主。民主立法在法治中國建設中的一般要求是：其一，在立法目的上，堅持公民權利本位，以體現大多數人的利益和意愿為價值取向。其二，在立法程序上，既要進一步完善代議民主、發揮人大立法主導作用，又要盡可能擴大立法的公眾參與。其三，立法機關必須堅持以人為本，依照法定程序，集體行使職權，在立法工作中深入調查研究，廣泛征求意見，反復研究論證，把民主立法的理念和做法貫穿于全部立法工作的始終。
推進民主立法，就要堅持把民主立法的過程作為推動治理體系改革創新的過程，堅持把立法的過程作為統一思想、尋找并凝聚共識的過程。進一步加強立法工作組織協調，完善代議民主和法律起草、審議的協調協商機制，充分發揮人大代表和全國人大專門委員會在立法工作中的作用，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切，最大限度地凝聚共識、凝聚智慧。進一步堅持人民權利本位，在發揮人大立法主導作用的同時，通過座談、聽證、評估、民意調查、聘請立法顧問、公民旁聽法案審議、公布法律草案等拓展公民有序參與立法途徑、形式和程序，健全公眾意見表達機制和聽取、采納公眾意見情況說明制度，使立法更加充分體現廣大人民群眾的意愿，保證人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現。改革法案審議制度、代表會議制度、會議議程制度，健全立法專家咨詢制度，發揮立法工作機構作用，建立和完善公眾意見匯集和反饋機制等。除依法需要保密的外，所有地方性法規草案和政府規章草案，都要通過互聯網等媒介向社會公布，公開聽取社會各方面的意見。
進一步加強科學立法，創新立法思維，完善法律評估機制，提高立法質量。科學立法在法治中國建設中的一般要求是：一、力求使法律規范符合客觀實際，符合改革發展的客觀要求。二、努力使法律規范更多體現科研進步的成果，以增進人民的福祉，維護人民的權益。三、努力保證法律規范的和諧統一。四、努力使法律規范能夠準確表達所要表達的意思，即做到立法技術和方式方法的科學。
推進科學立法、提高立法質量的目的是增強立法工作的協調性、及時性、系統性，增強法律的可執行性和可操作性，使已經制定出來的法律法規、規章條例立得住、行得通、切實管用。其具體措施包括：一、堅持以科學發展觀統領立法工作，即堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求推進立法工作。二、創新立法思維，依據改革舉措，從經濟社會發展的實際問題和重點領域出發，制定科學的立法規劃和立法工作計劃，按照立法項目的輕重緩急組織實施。三、堅持立改廢釋并舉，更加注重法律修改和法律解釋，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據、有序進行，需要得到法律授權的重要改革舉措，要按法律程序進行，實現從粗放型向集約型立法的轉變。四、修改立法法，進一步劃清中央與地方、權力機關與行政機關的立法權限，為科學立法提供制度保障；建設、完善立法決策支持系統，為科學立法提供智力支持。五、建立科學系統的立法工作機制（諸如立法選項機制、法案起草機制、立法協調機制、立法后評估工作機制、法的清理工作機制、法律法規配套機制等）。六、適應全面深化改革的法制需求，大力推進立法程序和立法機制創新，必要時采用集成式“打包立法”方式，除憲法修改外，通過一個集成的修法決定，將需要修改的若干法律一攬子修改。
進一步處理好權力機關及其常設機關、中央立法機關與地方立法的關系，切實維護法制統一和尊嚴。堅持社會主義法制統一，是我國的憲法原則。從立法制度上堅持這個原則，主要體現在：一切法的規范不得與憲法相抵觸；下位法不得抵觸上位法，其他規范性文件不得抵觸法律、法規、規章；同位法之間不得相互抵觸。
維護法制統一和尊嚴，首先要健全法規、規章、規范性文件備案審查制度，保證全國人大常委會對全國范圍內的立法監督。其次，要嚴格立法權限和立法程序，重大決策合法性審查機制。建立違憲審查和憲法解釋制度，啟動改變撤銷機制，改變全部使用“黨內解決”、“內部協商”的傳統辦法。再次，要加強規章和規范性文件的監督管理，各級行政機關要嚴格按照法定權限和程序制定規范性文件，嚴格執行規范性文件統一登記、統一編號、統一公布制度和有效期制度。加強規范性文件數據庫和檢索系統建設，建立法規規章清理工作常態化機制，及時向社會公布清理結果。最后，要堅決克服立法過程中的地方保護和部門利益化傾向，防止地方和部門越權立法，避免重復立法、粗糙立法、腐敗立法。
進一步擴大地方立法自主權，有放有收，鼓勵地方創新型立法。加強和改進地方立法，鼓勵各地方按照區域經濟社會發展的規律和具體立法需求，在確保法律、行政法規統一實施的前提下，著眼解決問題，總結立法經驗，突出地方特色，自主性、創制性立法，增強地方性立法的適應性與可操作性，同時增強對地方立法的備案審查。規范授權立法，增加有地方立法權的較大的市數量，最終將立法權放開至全國所有地級市。建立科學的法治建設指標體系和考核標準，積極探索開展立法成本效益分析、社會風險評估和立法后評估工作，推動部門和地方法治科學發展。
Connotations of and Strategic Outlook on the Rule of Law in Contemporary China
Feng Yujun
Abstract: Since the reform and opening up, the legal development of China has experienced three stages. The first stage is from 1978 to 1996, during which the governing idea became part of the legal system, initially realizing the legalization and institutionalization of social governance. The second stage is from 1997 to 2011, during which the "rule of law" was written into the constitution, symbolizing the leap-forward from the legal system to the rule of law. Since 2012 till now, the Party's Eighteenth Congress and the Fourth Plenum of the Eighteenth CPC Central Committee made new strategic arrangements on promoting the rule of law comprehensively, which wrote a new chapter in China's development of the rule of law. This process embodies the characteristics of China's mode of developing the rule of law and shows its current situation in which results and difficulties appear at the same time, and opportunities and challenges coexist. With the comprehensive deepening of the reform and changes in the social relations, China's legal system and practices in the rule of law will also continue to develop and improve.
Keywords: rule of law, China under the rule of law, governance modernization, legislation
【作者簡介】
馮玉軍，中國人民大學法學院教授、博導，中國立法學研究會秘書長、法理學研究會理事。研究方向為法理學、比較法學、經濟法學。主要著作有《法經濟學范式》、《全球化背景下的東亞共通法治：理論與實踐》、《法律與經濟推理：尋找中國問題的解決》等。
