實現京津冀協同發展，是黨的十八大以來我國區域發展戰略從“兩個大局”向“協調東中西、平衡南北方、統籌國內外”推進的重大戰略內容之一，關鍵在于實現創新驅動發展和區域體制機制創新。從體制機制創新來講，京津冀協同發展，應著力打造國家區域治理現代化首善之區。

確立國家區域治理現代化首善區的戰略定位

中國是一個幅員遼闊、地域差異十分顯著的巨型國家，區域治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化十分重要的組成部分。京津冀地區是國家首都所在地，理應在區域治理體系和治理能力現代化方面走在全國前列，起到示范引領作用。也許很大部分是基于這一考慮，習近平總書記2014年2月26日聽取京津翼協同發展工作匯報時強調，實現京津冀協同發展是創新區域協同發展體制機制的需要。總之，京津冀協同發展，必須確立國家區域治理現代化首善區的戰略定位。

建立健全京津冀協同發展公共治理體制

一是建立京津冀首都圈委員會。京津冀區域的政府治理是相對“碎片化”的。一方面，這表現在京津冀區域人口和GDP與廣東省基本持平，面積也僅略大于廣東省，但由京津冀三省市分而治之；另一方面，作為首都所在地，中央部門“條條”分割。這種碎片化是京津冀區域性公共產品和服務供給不足、“區域病”突出的重要原因。面對這些問題，20世紀80年代以來，京津冀三省市不斷探索建立基于協議下的跨省市網絡政府體制。進一步完善區域治理體制，理論上有兩種選擇，即：（1）合并三省市，成立統一的區域政府，但這種選擇與全國增設省市的區劃要求背道而馳，且對解決中央部門“條條”分割帶來的問題沒有幫助，因而不可行；（2）央地合作，在省市之上設立京津冀首都圈委員會，管理跨省市的區域性事務。京津冀首都圈委員會的權限應主要來自于三省市讓渡的規劃、市場監管、環境保護、財政等權限，同時，中央可賦予其部分審批等權限，并在財政上予以一定補助。

二是優化省（直轄市）設置。在堅持多省市設置的前提下，目前，學者們有不同主張。僅從學術探討的角度，個人提出如下思路：調整北京市、天津市、河北省轄區范圍：將河北省張家口市、廊坊市下轄的三河市劃歸北京市管轄；將河北省唐山市、秦皇島市、承德市劃歸天津市管轄；河北省則管轄經調整后的剩余地方。其好處主要有：（1）燕山—太行山地區既是京津冀水源地和生態屏障，也是國家貧困縣集中連片區，將張家口、承德等地區分別從河北省劃轉北京市、天津市管轄，可以使水源、生態保護成本和效益內部化，繼而有利于對水源地和生態屏障的保護，可以更好地發揮京津帶動作用，有利于消除貧困；（2）冀北和冀中南地區分屬不同省市后，可以解除它們之間因隸屬河北省產生的交往給京津帶來的過境交通壓力，同時可以分散拱衛首都的壓力并加強拱衛首都的能力；（3）冀東地區劃歸天津后，有利于港口規劃、建設和運營的分工協作。應該特別指出的是，政區過大可能影響北京市履行“四個服務”的根本職責，也正是因此，個人認為應僅將現河北省的張家口市和三河市劃轉北京市管轄。

三是在推行省直管縣的同時，探索實行縣轄自治市。考慮到要素自由流動和人口自由遷徙條件已相對成熟，省3（直轄市）以下應當放權，通過多個地方政府間競爭所形成的“市場機制”來實現有效治理。具體來講，就是要在推行省直管縣的同時，根據十八屆三中全會《決定》精神，探索實行縣轄自治市。

四是繼續鼓勵以談判和協議為基礎的合作性網絡。實現跨地有效治理，完善地方政府與非政府組織以及其他利益相關者的協作機制，形成多層次、多領域的政策相關者跨地網絡治理體系，提高跨地治理能力。

設立京津冀首都圈發展基金

為有效推進京津冀協同發展，可以借鑒歐盟區域發展基金的經驗，支持京津冀三省市發起設立京津冀首都圈發展基金，通過基金優勢引進相應的專業機構和人才，篩選區域共同項目和管理區域共同投資。

制定京津冀“首都圈治理法”

法治首都圈是各國的基本經驗。為有效、穩定、持續推進京津冀協同發展，應根據依法治國的根本要求，研究借鑒國外法治首都圈的經驗，制定京津冀“首都圈治理法”和“國家行政文化新城特別法”。并在京津冀“首都圈治理法”中明確首都圈邊界，劃定空間成長管理區，確定不同管理區發展戰略和限制行為，規定首都圈治理體制的具體架構方式，界定中央、區域政府和地方政府之間的權責關系；在“國家行政文化新城特別法”中明確規定非首都核心職能遷移的過程。

（作者系北京大學政府管理學院教授、中國區域科學協會會長）