【摘要】都市霧霾和居住難這兩個日益嚴峻的難題貌似“風馬牛”不相及，實則可結合在一起統籌解決。衛星城地價較低，可批量建設保障房，解決中低收入者居住難問題；衛星城開發以保障房而非商品房為紐帶一般不會導致“空城”、“鬼城”，可及時在衛星城配套建設公益及工商業設施，讓居民就近生活、學習和工作，緩解都市交通“潮汐”及霧霾問題。以保障房為紐帶建設衛星城還應注意讓衛星城與主城區間保有適當間距、非城地帶、直達快軌，防范違法建設，加強保障房建設及管理等。新加坡的成功經驗堪為我國都市保障房開發、衛星城建設以及城市環境管理的鏡鑒。
【關鍵詞】霧霾 城市規劃 保障房 衛星城
【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A
近年來，我國大都市霧霾問題日益嚴峻。2013年以來，全國多次出現覆蓋面積廣泛的“史上最強霧霾天”，高峰時全國有86個城市、近5億人受灰霾影響。①2013年1月，北京僅5天沒有霧霾，除夕夜、元宵夜均十面“霾”伏。2014年2月20至26日，北京連續7天出現全市范圍重度霧霾天，連千米海拔的山區也未能幸免。②同時，大城市居住難問題與霧霾問題一樣日漸嚴峻，高房價、高房租越來越成為城市中低收入者難以承受之重。表面上看，都市霧霾和居住難兩個嚴峻問題似乎沒有關聯，實則可以結合在一起，通過衛星城的建設開發統籌解決。
兩個嚴峻問題為何可以結合在一起統籌解決
導致都市霧霾問題嚴峻的原因固然是多方面的，但是都市城區面積過大無疑是其關鍵原因之一。由于缺乏科學規劃，我國城市“攤大餅”式擴張現象嚴重，不僅北京、上海等特大城市的“大餅”越“攤”越大，而且其他城市也紛紛步其后塵，一心一意地“攤大餅”，使城市中心被一環接一環“水泥森林”團團圍住，清風進不來，污染物很難擴散，霧霾自然會頻繁“光臨”。
由于城市“大餅”攤得過大、房價高企、城市周邊“睡城”密布等原因，我國大都市交通“潮汐”現象顯著。很多居民都不得不住在城市的“邊上”而工作在城市的“中心”，備受擠公交、地鐵之苦，迫使他們稍有經濟實力便想買私車，以解決通勤問題。城市車輛越多，交通就越擁堵；交通越擁堵，尾氣排放就越多，環境就越會被污染；環境越被污染，居民上下班之路就越難熬，就越會為“貪”個人舒適而買車，由此導致了惡性循環。
可見，從治霾的角度而言，大都市必須終結“攤大餅”式的擴張模式，嚴格劃定主城區的邊界，從嚴審批主城區的新生建筑物，通過城市更新，適當抽疏主城區的建筑物，打開城市風路，讓清風自由吹入，驅散霧霾；建設都市衛星城，以承接主城區因城市更新、建筑物抽疏而轉移出來的產業和人口，促進城市經濟和社會的健康發展。
我國大都市中低收入者、尤其是中低收入流動人口的居住問題，與霧霾問題一樣日漸嚴峻。不堪城區高房價、高租金之苦的中低收入流動人口被迫棲身“臟、亂、差、危”的城中村、城邊村、“群租房”和地下室，個別人甚至無奈棲身橋洞、熱力井等，以致城中村、城邊村違法建設和城區“群租房”問題久治不愈，欲禁彌興。近年來，盡管政府部門在中低收入者的保障房建設方面做了很多工作，取得了不少成績，但是這些工作成績相對都市中低收入者的住房需求“洪峰”而言，只能是杯水車薪。
眾所周知，衛星城的地價、房價、房租相對主城區一般都要低廉得多，在衛星城大批量建設保障房（公租房和經濟適用房等，下同），借以解決都市中低收入人口尤其是中低收入流動人口的居住難問題，具有投入資金相對較少、租金或房價相對較低等顯著優勢，可操作性較強。
綜上可知，都市霧霾和居住難這兩個日益嚴峻的難題貌似“風馬牛”不相及，實則完全可以結合在一起統籌解決——通過衛星城開發，廣泛建設面向中低收入人口尤其是中低收入流動人口的保障房，借以解決其居住難問題；又以保障房建設為紐帶有序推動衛星城開發，以解決城市攤“大餅”及城市交通“潮汐”問題，減少霧霾，改善環境。
衛星城建設為什么應以保障房開發為紐帶
一個城市最重要的是什么？不是建筑物的高度，也不是著名建筑師作品的數量，而是規劃。③理想的大都市應是由快速公共交通系統串聯起來、彼此之間有合理間距的若干個中小城區及市鎮的集群，而非集中成片的巨型孤城一座。
我國現行都市衛星城建設大多以商品房開發為紐帶，因此，衛星城離主城區一般不宜太遠，如果相距太遠，那么房子就很易賣不出去。只是衛星城畢竟是衛星城，與主城區一般總會有一段距離，且區位相對主城區而言通常較差，因而在衛星城開發初期，其商品房大多不易售出，即便勉強售出，也常因交通不便、周邊配套設施不完善而很難保證其入住率。入住率低，周邊商業配套設施就很難贏利，甚至還很可能虧本，公益配套設施就容易空置、浪費，開發商和政府就會因此失去相關投資興趣，由此不免導致惡性循環——入住率越低周邊配套設施就越難到位，周邊配套設施越不到位反過來又使入住率越低。這便是我國某些城市衛星城或新區出現“空城”、“鬼城”的關鍵原因之一，也是政府部門一般都較忌諱將衛星城規劃得離城區過遠的關鍵原因之一。
可是，衛星城與主城區之間如果沒有足夠的距離，且未嚴格設定二者的邊界，又放任其間的城市化開發，那么在衛星城和主城區雙向自然擴張的情況下，若干年以后，衛星城與主城區便會連成或近于連成一片，衛星城就會淪為城市“大餅”的一部分，失去其建設意義。
相比而言，衛星城建設以保障房而非商品房開發為紐帶卻有諸多好處：
第一，以保障房開發為紐帶建設都市衛星城具有現實可行性。衛星城地價與主城區地價相比通常要低廉得多，在衛星城大批量建設保障房，以解決中低收入者的保障房供給問題，無論對政府還是對租賃或購買保障房的中低收入者而言，都是相對現實的選擇。
第二，以保障房開發為紐帶建設都市衛星城一般不會導致“空城”、“鬼城”現象。由于保障房在租賃、購買條件上有嚴格要求等原因，保障房租賃、購買者在本地依法不可能有第二套房，衛星城中保障房的入住率理應高于商品房的入住率。此外，政府還可依法采取強制手段，強迫保障房租賃、購買者入住，對規定時限內不按時入住者，政府有權依法收回其租賃或購買的保障房。相反，對商品房購買者，政府無類似權力。因此，以保障房開發為紐帶建設都市衛星城，只要政府監管得力，就可有效保證其入住率，一般不會導致“空城”、“鬼城”現象。
第三，大都市能有效保證保障房的必要建設體量，有條件使保障房開發擔當衛星城建設紐帶的重任。如果保障房體量不足，那么保障房開發就不可能擔當衛星城建設紐帶的重任；而我國大都市恰恰有條件、有能力保證保障房建設的必要體量。主要原因有三：一是大都市中低收入人口，尤其是中低收入流動人口數量巨大，保障房建設缺口巨大，需求強勁；二是大都市政府經濟實力相對較強，有能力在地價相對較低的衛星城大批量建設保障房；三是大都市中低收入人口的經濟實力相對中小城市中低收入人口大多要強一些，相對有能力在房價、租金相對較低的衛星城購買或租賃保障房。
第四，以保障房開發為紐帶建設都市衛星城，可及時在衛星城配套建設公益及工商業設施，吸引居民就近生活、學習和工作，從而有效緩解城市交通“潮汐”及霧霾問題。由于大城市能有效保證衛星城中保障房建設的必要體量，且保障房入住率相對有保障，所以開發商和政府能夠在保障房建設的同時，在衛星城同步建設與保障房建設規模相匹配的商場、菜市場、公園、學校、醫院等商業和公益配套設施，以便入住者就近購物、上學、就醫等；同時，還可在衛星城周邊配套建設與衛星城人口相匹配的污染較少的工業設施，以便入住者就近工作，從而有效減少城市交通“潮汐”現象，改善城市生活環境。
第五，以保障房開發為紐帶建設都市衛星城，可以推動衛星城持續繁榮、發展。待以保障房開發為紐帶的衛星城建設初具規模、人口批量入住、其內工商業初步繁榮后，便可吸引開發商來衛星城進行商業地產投資，從而使衛星城開發建設臻于成熟，工商業發展進入良性循環。
以保障房為紐帶建設衛星城還應具備哪些條件
當然，以保障房開發為紐帶建設都市衛星城要想取得成功，還應具備以下前提條件：
第一，衛星城與主城區必須有適當的間距。衛星城與主城區的間距既不能太遠，也不宜太近。若相距太遠，即便有快捷的公共交通，也難免諸多不便；若相距太近，只要控制稍稍不力，經過若干年發展，主城區和衛星城便會連成一片，衛星城就會淪為城市“大餅”的一部分，失去建設意義。上世紀末、本世紀初北京市回龍觀、天通苑等衛星城建設的失敗，關鍵原因恐怕正在這里。
第二，設定主城區的邊界，在主城區與衛星城之間留有足夠的非城區域和綠化林帶，以利城市空氣更新、調節。如果主城區和衛星城無固定邊界，且在主城區和衛星城之間的連接區域任意開發建設，使其間必不可少的非城區域和綠化林帶逐步消失，那么衛星城遲早會成為城市“大餅”的一部分，最終會失去建設意義。
第三，主城區與衛星城之間須建有直達或近于直達的地鐵、輕軌、公交樞紐等，且盡力減少衛星城與主城區之間非城區域和綠化林帶的停靠站點設置，以便使衛星城與主城區之間距離真正“不成問題”，同時不給非城區域和綠化林帶上的違法開發、建設以機會。
第四，城鄉結合部村莊違法建設及城區“群租房”較少。由于中低收入人口數量巨大、城市政府財力有限等原因，今后很長一段時間里，我國大都市保障房都將以公租房為主。如果城鄉結合部村莊違法建設林立、城區違法“群租房”密布，中低收入者以相對低廉的價格就可以在交通近便的城區租賃城中村違法建筑或違法“群租房”，那么即便衛星城建有大量面向中低收入流動人口的廉價公租房，恐怕也很少有中低收入流動人口租住（近年來，某些城市政府部門好心為民工建設民工公寓卻不受民工青睞的關鍵原因就在這里），衛星城的生活、學習、工作等配套設施勢必會空置，相關公益和工商業設施建設勢必會停滯，“空城”、“鬼城”、“攤大餅”、交通“潮汐”、環境污染等系列問題就很難避免。
第五，成立保障房建設、管理專門機構，出臺專門法律，配足人力、物力，統籌規劃、量力而行、循序漸進、分批分類地解決中低收入人口，尤其是中低收入流動人口的住房保障問題，確保各項保障房政策落實到位。保障房建設既被視為衛星城開發的紐帶，其相關政策當然必須落實到位，至少應保證保障房建成后不會被空置。否則，一切都是空談。
在此方面，同是華人社會的新加坡有十分成熟的經驗。新加坡自上世紀60年代初實行“居者有其屋”政策以來，政府專門成立了規模巨大、保障有力的保障房建設、分配、管理機構——建屋發展局，出臺了專門的法律、政策，不僅為中低收入者廣泛提供保障房——政府組屋，而且賦予了組屋政策以促進城市規劃、建設的價值追求——以政府組屋建設為紐帶開發城市“新鎮”。在新加坡，政府組屋建到哪里，地鐵、輕軌、公交樞紐就建到哪里，公益及工商業配套設施就建到哪里，污染相對較輕的工業設施就配套到哪里，以便人們就近生活、學習和工作，哪里便是成熟或即將成熟的城市“新鎮”，便是“城市中的花園”和“花園中的城市”。新加坡300多個公園，大部分都在組屋區內或附近，40多個工業園區附近都有配套的組屋區。這些因組屋而興的“新鎮”既與市中心保持相對獨立性，又有地鐵、快軌等將其與市中心緊密相連。④既給居民以生活和工作上的近便，又減少了城市交通“潮汐”現象，使新加坡雖地小人稠，卻很少發生交通擁堵現象。新加坡的如上成功經驗堪為我國都市保障房開發、衛星城建設以及城市環境管理的鏡鑒，值得好好學習。
（本文系國家社科基金項目“大都市城鄉結合部流動人口居住服務管理問題研究”的階段性成果，項目批準號：12BGL118）
注釋
1 李光、路琰：《大陸癌癥防治五十年檢討》，《鳳凰周刊》，2013年第22期。
2 李靜：《霧霾推動執政之變》，《瞭望東方周刊》，2014年第11期。
3 《新加坡規劃之父劉太格：回看 “居者有其屋”》，中心經貿合作網，2009年1月23日，http://www.csc.mofcom-mti.gov.cn/csweb/csc/info/Article.jsp?a_no=170865&col_no=172。
4 楊沐：《新加坡的住房政策和對中國城鎮化的借鑒意義》，新加坡國立大學李光耀公共政策學院亞洲競爭力研究所，2013年。
Reasons for Constructing Satellite Towns
—Thinking on the Overall Solution to Urban Haze and Housing Problems
Xie Baofu
Abstract: On the surface, the increasingly serious two problems of urban haze and housing difficulty have nothing to do with each other, yet in fact, they can be dealt with together. Land is cheap in the satellite cities, affordable housing thus can be constructed in great quantity to address the living difficulty of low-income families; generally speaking, the problem of "empty town" or "ghost town" will not appear because satellite town development focuses on low-income housing rather than commodity housing; the government can promptly build public and industrial and commercial facilities in satellite towns and let the residents live, study and work nearby, so as to alleviate urban problems of traffic "tides" and haze. Development of satellite towns centered on affordable housing should also leave appropriate non-urban areas between them and the big city, build commuter rail, prevent illegal construction, and strengthen the construction and management of low-income housing. The successful experience of Singapore is a good example to follow in terms of urban low-income housing development, construction of satellite towns, and city environmental management.
Keywords: haze, city planning, affordable housing, satellite towns
作者簡介
謝寶富，北京航空航天大學公共管理學院教授。研究方向為中國城市化進程中的社會管理與公共服務。主要著作有《當代中國政府體制論略》、《居住證積分制：戶籍制度改革的又一個補丁？》（論文）等。
