【摘要】公權力不透明、不公開，是權力腐敗的根源。要建設廉潔政府，就必須從權力清單制度入手。這是廉政建設的必由之路和基礎工程。從權力清單到責任清單，再到廉政清單，反映的是限制公權力的路線圖。它傳遞的是“權力清理、責任落實、權力監(jiān)督”這一防腐倡廉的正能量。當“廉政清單”被繪制并真正產(chǎn)生作用時，這就無異于有一套置于陽光之下的權力“游戲規(guī)則”。在這個規(guī)則下，政府官員都清楚自己的權力、責任，專權、擅權、濫權就會受到有效制約，就能真正落實“權為民所用”。
【關鍵詞】公共權力 公民權利 權力清單 責任清單 廉政清單
【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
法國著名哲學家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不變的經(jīng)驗，防止權力濫用的辦法，就是用權力約束權力，權力不受約束必然產(chǎn)生腐敗。”①約束權力的最好辦法是 “把權力關進制度的籠子”里，從國際經(jīng)驗來看就是要從制度上確立權力的邊界，即建立權力清單制度，讓權力在公開透明中運行。
權力清單：作用與意義
黨的十八屆三中全會審議通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”②的要求。權力清單制度，就是要界定清楚每個職能部門、每個單位、每個崗位的職責與權力邊界，讓民眾都知曉權力的“家底”。規(guī)范和明確權力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任，而且要做到可執(zhí)行、可考核、可問責，要公開行政權力，先得知道一個單位、一個崗位到底有多少權力。即要求權力只能在某個部門、崗位被明確賦予的職責和邊界之內(nèi)活動。某個權力崗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。
可見，權力清單，簡單說來就是依法優(yōu)化和公開權力運行流程，逐步形成權責清晰、程序嚴密、運行公開、監(jiān)督有效的行政權力運行機制，以有效解決權力運行中存在的不作為、亂作為、權責交叉、多頭執(zhí)法、相互推諉、監(jiān)管缺位、暗箱操作、權力尋租等突出問題。這個清單一旦公之于眾，意義很大。
權力清單作為一種制度性授權機制，它要求對事務的辦理流程、相關的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施做出非常具體的規(guī)定，這無疑是我國政府內(nèi)部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。以清單形式對各項權力的邊界進行明確規(guī)定，不僅對權力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標準，能有效減少各種權力越界行為，維護法律法規(guī)的權威性，而且也給包括市場行為在內(nèi)的各種社會行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了足夠活動空間，有利于公民遵紀守法和市場主體依法經(jīng)營。
政府“法無授權不可為”，建立各級政府的權力清單制度，實際上正是政府轉(zhuǎn)變職能，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的真正落實。根據(jù)本屆政府把現(xiàn)有行政審批事項再削減1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416項行政審批事項。簡政放權的成果也已經(jīng)顯現(xiàn)。全面建立各級政府的權力清單制度，就意味著該曬出權力清單的不僅僅是中央政府部門，還包括地方各級政府。近期，各地密集推出地方版的權力清單，開啟大規(guī)模“曬單”行動。比如，浙江富陽公布了全國首份縣級政府部門權力清單，同時向社會公眾征詢意見并接受公眾監(jiān)督；浙江省宣布今年起將全面推行政府權力清單制度；安徽省試點實施省級政府機關行政職權清理改革，并要求試點單位曬出“權力運行圖”；武漢市權力清單已基本制定完成，詳細清單即將公布，權力運行流程圖、責任清單也將出爐。
權力清單制度的作用之一是借助清單厘清權力邊界，限定政府權力。首先，建立權力清單制度需要厘清政府權力邊界。在重新梳理政府與市場、政府與社會的關系，也就是盧曼所提到的政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和民間組織的關系的基礎上，合理界定政府職權。在三者的關系中，市場和社會的發(fā)展程度構成界定政府職權的邏輯基礎。③進入新世紀，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速、充滿活力，市場體系日益開放，市場由在經(jīng)濟資源配置中起基礎性作用發(fā)展到在經(jīng)濟資源配置中起決定性作用。市場的完善和發(fā)展為其在經(jīng)濟生活中扮演主要角色提供了可能；與此同時，隨著體制改革的推進，我國社會組織不斷發(fā)展，社會自組織能力不斷增強。社會組織的快速增長及其在社會生活中作用的不斷凸顯，大大拓展了社會的包容力與多元化格局，在增大社會資本的同時提高了公民參與社會活動的能力，創(chuàng)新著社會治理的模式。當市場的配置能力不斷強調(diào)和優(yōu)化、社會自組織能力不斷發(fā)展和成熟時，李克強所說的“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”構成了當前界定政府職權和實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的重要課題，要明確劃分出社會組織的界限，明晰在什么樣的領域范圍內(nèi)政府不能利用公共權力介入和干涉社會活動。在此基礎上，我們能夠相對清晰地了解國家權力活動的邊界，政府的活動空間應該局限在規(guī)劃制定、制度設計、市場監(jiān)管、公共服務、環(huán)境保護、社會治理等方面。
其次，建立權力清單制度需要厘清各層級政府的權力。我國政府權力亂象不僅表現(xiàn)在政府越權，也表現(xiàn)在各層級政府之間的職權劃分不清。在計劃體制下，為保證行政命令及時下達，增強行政控制，提高行政效率，要求我國各層級政府的職能高度重合，機構設置高度一致，導致各層級政府之間的職權界定不清。從中央政府與地方政府的關系及其在政府治理和社會治理中扮演的不同角色來看，各級政府的職責和功能應該構成互補關系，而不應該是高度同一的架構。因此，在厘清政府職權之后，權力清單制度的建立需要明確各級政府的權力，通過列舉法劃分不同層級政府的職責和權限。中央政府通過列舉方式明晰權力，所列舉的權力就不應該出現(xiàn)在地方政府的權力清單中，各地方政府也應該通過列舉明晰不同層級政府的權力。
再次，建立權力清單制度需要厘清各政府部門的權力。我國政府機構設置遵循“條塊結(jié)合”模式，“條”反映的是行政組織結(jié)構的縱向關系，“塊”反映的是行政組織結(jié)構的橫向關系，在“條”與“塊”的架構中，政府部門之間職責重疊、交叉不清的問題不可避免，“九龍治水”“政出多門”、推諉扯皮、效率低下等現(xiàn)象層出不窮，影響了政府協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和行政效能。更有甚者，有些政府機構以部門利益為行為導向，有利益則作為，無利益則不作為，嚴重影響了黨和政府的形象。在此意義上講，厘清政府部門的權力邊界有助于改進黨風、政風和行風，促進黨風廉政建設工作。
權力清單制度的作用之二是借助權力清單推進權力透明，制約政府權力。路易斯·布蘭代斯曾說：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。④習近平同志強調(diào)應保障“權力在陽光下運行”。然而，對于普通公民而言，權力具有某種“神秘感”。權力的神秘體現(xiàn)在兩個方面：一方面，民眾不知曉公共權力的內(nèi)容和范圍，不知道政府應該做什么，不應該做什么，必須做什么；另一方面，民眾缺乏對公共權力運行程序的了解，不知道政策是如何出臺的，政府權力是如何運作的。我國對公共權力的界定比較模糊，界定公共權力的相關制度缺少程序性約束規(guī)定。這兩方面的問題勢必為一些官員制造了權力濫用的空間，導致權力運行的隨意性，使政府權力可以隱藏在社會監(jiān)督的盲區(qū)里，為腐敗的滋生提供了土壤。因此，權力清單透明，首先應公開權力內(nèi)容清單。各級政府可以將掌控的權力在政府網(wǎng)站進行公開，民眾只需登錄網(wǎng)站就可以查詢和了解政府及各職能部門的職權事項，知曉政府“可以做什么”和“必須做什么”。其次，應公開權力運行程序。我國政府行政活動缺乏程序的剛性，存在不遵循程序或無可操作程序的現(xiàn)象，導致行政活動的隨意性。權力清單制度有助于我們劃定政府權力運行的流程圖，明確權力運行的步驟。權力清單制度是建立陽光政府和透明政府的基本要求，只有讓權力在陽光下運行，才能以黨風廉政建設和反腐敗的新成效服務于民、回饋于民、取信于民。
權力清單的作用之三是權力公開。一個成熟的法治社會，公民對政府權力及其運作“洞若觀火”應是一種常態(tài)。在法治框架下，公權力和私權利的行使都要以法律為依據(jù)。由于政府權力具有強制性，且大多直接涉及公民的實際利益，如果不加以嚴格規(guī)范和約束，政府權力濫用的結(jié)果，很容易造成公民權利的受損、流失。
權力清單的公開公布，是一種政府責任意識的主動擔當。政務信息公開，既是時代的產(chǎn)物，也是社會的呼喚。在此背景之下，主動承擔社會責任和時代感知，無疑是進步且符合民意民心的。可以信手拈來的例子很多，譬如河北邯鄲市設立政民互動大廳，實行“通透式辦公”，市民可以直接敲門進入政府主要領導的辦公室；陜西咸陽市拆除機關大院圍墻，允許市民自由出入市政府大樓辦事。上述地方的做法其實都是時下滿足公眾知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的著力之舉，最大程度地方便了群眾，同時也提高了行政效率、降低了行政成本。
權力清單的公開為監(jiān)督政府權力創(chuàng)造了條件。一方面，通過公開權力清單，保障了人民群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，有利于人民群眾監(jiān)督政府及其工作部門、工作人員正確行使行政權力，實現(xiàn)依法行政，防止不作為、亂作為等行政權力被濫用現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，公布“權力清單”，既有利于人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外在形式依照“清單”監(jiān)督官員的權力，也有利于官員依照“清單”內(nèi)在地約束自己的權力，使官員首先弄清楚，自己究竟有多大的權力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的應當通過什么樣的程序去做，從而避免權力缺位、權力越位和胡亂作為現(xiàn)象。
權力清單的作用之四是公民權利的落實。政府權力和公民權利是現(xiàn)代政治生活中最重要的一對關系。無論從西方的人民主權理論或從我國“一切權力屬于人民”的角度分析，公民權利構成政府權力的基礎，形成公共權力的本源。因此，公共權力應該以保護公民權利為宗旨，國家制度應該是公民權利“法律化的事實”。然而，盡管公共權力來源于公民權利，但是它一經(jīng)形成就獨立于公民權利之外，以凌駕于社會之上的姿態(tài)而存在。所以，政府權力具有天然的自利性和擴張性。相對于公民權利而言，公共權力具有無可比擬的強勢。從人類社會的歷史發(fā)展來看，政府權力強勢而公民權利弱勢是其總體特征，政府權力以國家強制力為后盾，而公民權利則依托于個人的力量。政府權力的擴大往往會以犧牲公民權利為代價，如果缺乏有效的制度設計來制約政府權力，政府權力就有可能侵害公民權利。因此，約束政府權力與保障公民權利理應構成制度設計的基本原則。利用權力清單制度，我們可以明確和列舉每一項政府權力，將政府權力限定在許可的邊界內(nèi)。對政府權力的制約既是對公民權利的保護，也是對公民自由活動空間的拓展，保障了公民權利的實現(xiàn)。公開了權力清單，還應向社會公布公民的權利清單，詳細、清楚地告訴公民自身有哪些權利，怎么行使權利，當權利受到侵害時該怎樣依法維權。如果僅有權力清單而缺少權利清單，少數(shù)領導干部可能滋生權力的自傲與自恃，把行政權力凌駕于公民權利之上。一張權利清單無異于一針“清醒劑”，時刻警醒領導干部，權力是人民賦予的，權力應當敬畏權利，權力應當為權利服務。
建立權力清單制度，一是要在“清理”二字上下力氣。要全面清理各類審批事項，建立行政審批事項目錄清單，清單之外，一律不能設置行政審批事項。而且政府并不是萬能的，不能包辦一切事務，要切實把地方政府手中不必要的權力削減掉。權力的清理過程，必然是一個博弈過程。比如，過多過濫的審批權傷害了市場經(jīng)濟的發(fā)展，但削減審批權注定是一個漸進的過程。改良往往就是溫和、漸進的變革。唯有深入的清理，權力清單才能有質(zhì)量，權力邊界的厘清也因此更具意義。二是要在“透明”二字上下力氣。透明才好監(jiān)督，權力清單才能派上用場。權力的公開當為普遍原則，不公開應是例外。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應在強制公開之列，接受民眾監(jiān)督。三是要在“執(zhí)行”二字上下力氣。嚴格督查問責，保證執(zhí)行到位，權力清單制度才能發(fā)揮應有效用。當權力清單制度逐步建立，當權力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任逐漸規(guī)范，這個時候，就應該強調(diào)可執(zhí)行、可問責。執(zhí)行到位與否，關乎權力清單制度最終的成效。四是要從源頭上減少審批環(huán)節(jié)、降低審批門檻、激發(fā)市場活力，讓能做的人都有參與的渠道和可能，這實際是對政府管理效能、公共服務能力提出了更高的要求。為此，不僅要提高事前審批的效率，更要求在事中、事后監(jiān)管中采取行之有效的辦法。
總之，建立各級政府的權力清單制度，實際是要求政府轉(zhuǎn)變職能，處理好與市場、社會的關系，激發(fā)市場活力，使市場在資源配置中發(fā)揮決定作用，同時更好地發(fā)揮政府作用，這是深化改革在政府管理體制方面的真正落實，并最終形成符合中國國情的現(xiàn)代政府。
腐敗條件= 壟斷權+ 自由裁量權－責任制
南非知名學者兼政治學家羅伯特·克里特加德提出過一個著名的公式：
腐敗條件= 壟斷權+ 自由裁量權－責任制。⑤
這個公式是羅伯特在20多年前研究發(fā)展中國家大量腐敗案件理論基礎上得出來的，具有非常重要的理論研究和實踐意義。
公式昭示，要想抑制腐敗，就要使“壟斷權”“自由裁量權”這兩個變量盡可能地小，使“責任制”這個變量盡可能地大，這樣從理論來講可以最大限度地減少滋生腐敗的條件。問題在于，從經(jīng)濟學的角度分析，作為委托人的公眾和代理人的政府之間往往會出現(xiàn)信息不對稱的情況。由于信息不對稱，公眾對辦事流程不清楚，加之在辦事過程中遇到推諉扯皮等問題時投訴無門，又缺乏有效的監(jiān)督手段，出于自利人或經(jīng)濟人考慮，代理人的行為就會傾向于機會主義或個人主義，就會發(fā)生官員“尋租”行為。尤其是當壟斷權與自由裁量權的結(jié)合使得公務人員對公眾擁有控制權時，就會招致政府官員基于私利的設租、創(chuàng)租而大大降低其腐敗成本。所帶來的隱患是不僅加大了官員“尋租”行為的可能性和便利性，還使得行政權力缺乏監(jiān)督和制約。最典型的案例就是河北省李友燦受賄案。在該案中，由于壟斷權與自由裁量權的高度結(jié)合，該犯肆無忌憚地利用其職權，暗中掌握汽車配額的權力，收受巨額賄賂。在這整個過程中，其領導以及河北省外經(jīng)貿(mào)廳的其他班子成員，竟然沒有人知道他手中握有汽車配額這個權力。⑥
壟斷權與自由裁量權高度結(jié)合所導致的“尋租”腐敗是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期不可避免的結(jié)果。計劃經(jīng)濟時期，政府掌控一切國家資源，并通過行政指令方式?jīng)Q定各種資源的生產(chǎn)、交換、分配和消費諸環(huán)節(jié)，政府體系之外幾乎沒有任何可分配的有價值資源，個人只能借助相對平均主義的國家配給方式獲取自己應得的報償。因此，在計劃體制下，政府與市場和社會的邊界模糊，甚至是政府與市場和社會融于一體。在突出國家利益，強調(diào)個人利益服從集體利益，集體利益服從國家利益的理念下，個人利益被刻意的淡化，公而忘私成為當時的人們應該持有的政治意識。經(jīng)濟體制的變革打破了初始的均衡狀態(tài)。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變不僅僅是經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，且更深層次地影響著人們的價值觀念和意識。市場經(jīng)濟的有效運行取決于三大規(guī)律，而競爭機制是市場經(jīng)濟賴以運行的基本條件。恰如亞當·斯密所言：在市場中每個人都試圖應用他的資本，來使其生產(chǎn)品得到最大的價值。也正是因為存在基于個體利益的競爭，市場才能夠有序運轉(zhuǎn)。因而，市場經(jīng)濟體制的確立進一步彰顯了個人的利益訴求，從體制上承認了私人利益的合理性與合法性。從此意義來看，市場經(jīng)濟變革將社會個體還原為擁有私利的“經(jīng)濟人”。通過一切可能的方式獲取最大收益是“經(jīng)濟人”的行為模式，然而，資源的稀缺性與欲求的無限性的矛盾是永恒且不可調(diào)和的，在我國改革開放之初物資相當緊缺的時期，以及在當前經(jīng)濟增長與物欲膨脹的時代，同樣作為“經(jīng)濟人” 的政府官員也無法擺脫借助權力獲取稀缺性資源以滿足個人及家人私欲的沖動，尤其是當腐敗成本大大低于“被發(fā)現(xiàn)和制裁的機會”時。羅伯特·克利特加德關于腐敗行為產(chǎn)生的動機公式：
腐敗所得－（道德?lián)p失+ 法律風險）>工資收入+ 廉潔的道德滿足⑦
就深刻地揭示了腐敗動機并不完全取決于公務員薪酬，或者廉潔道德修養(yǎng)。
結(jié)合上述兩個公式，我們可以發(fā)現(xiàn)，要杜絕腐敗的條件，斬斷腐敗的動機，只有從制度層面著手。必須老實承認一個道理，權力制度合理，低薪官員也無法用權力尋租腐敗；權力制度不合理，高薪官員也無法抵制腐敗。換而言之，光有“權力清單制度”是不夠的。一個人只有承擔權力所賦予的責任時，才能正確行使權力。如今之所以出現(xiàn)腐敗成本大大低于“被發(fā)現(xiàn)和制裁的機會”，歸根到底在于沒有建立與權力相適應的責任追究體系，只能依賴掌權者的道德覺悟。所以在建立“權力清單制度”的同時，還需要建立與權力相統(tǒng)一的“責任清單”制度，針對不同崗位明確各自責任，分級細化責任歸屬，確定具體責任承擔者，做到責罰措施具體化，責罰標準嚴格化。只有形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和責任追究機制，將責任義務跟手中的權力有機結(jié)合起來，“權力清單”才能真正體現(xiàn)公正的價值，取得公開的效果，真正做到還權于民、為民盡責。總之，一個是限制權力的消極制度——權力清單制度；一個是增進責任的積極制度——責任清單制度，兩種制度的組合，才是防止腐敗的治本之道。
“權力清單”與“責任清單”是共生的，也就是說權力和義務是相平衡的。政府要行使公權力，就要承擔對等的責任。這既是現(xiàn)代政府治理、社會治理、國家治理的一個基本原則，同時也是反腐敗所要依存的一種制度基礎。政府若要陽光化，就必須使自己的責任透明。然而，現(xiàn)實是我們往往清楚某級政府權力有多大，卻不知道他所對應的責任是什么。從政府的縱向?qū)蛹墎砜矗裁媾R著權責不平衡的問題。我國政府的權力制度往往將權力集中于上級，而責任則趨向于下移，勢必導致上下級的權責不平衡。這就需要通過改革，轉(zhuǎn)變政府職能，構建現(xiàn)代政府的權責制度體系。
“權力清單”與“責任清單”是對等的。有權必有責，權力和責任必須對等。摸清“權力家底”，更意味著明晰職責所在，“權力清單”的背面要有“責任清單”，要強調(diào)權力與責任對等，就應該完善權力運行問責機制，通過加強廣大人民群眾對權力行使的監(jiān)督和問責，推動服務型政府建設。權責對等也是法治政府的內(nèi)在要求。法治首先要約束政府權力，也意味著合理減輕政府的責任。政府應當是有限政府，這意味著政府的“權力清單”范圍是有限的，不能對社會經(jīng)濟生活的每個角落都嚴加“看管”，同時政府履行職責的“責任清單”也是有限的，不必大包大攬。這樣既可最大限度避免政府權力對公民權利的侵害，也有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的發(fā)育，最終也有利于政府自身的改革和進步。
在現(xiàn)實的政治社會中，權力是一把雙刃劍，既可以實現(xiàn)“權為民所用，利為民所謀”的目標，也可以禍國殃民，造成權力的異化。權力究竟會取何種作用，取決于是否擁有完備的問責機制。尤其是當公共權力被異化時，權力的擁有者往往視權力為“通靈寶玉”，視應承擔的責任為“草芥”。我國出現(xiàn)的很多弄權腐敗的案例，很重要的原因就在于權力和責任的脫節(jié)。權力一旦脫離責任，必然被私欲俘獲，成為謀求個人私利的工具；問責制度的缺失正是產(chǎn)生公權力腐敗問題的重要因素。所以，建立“責任清單”的目的還在于提供問責的依據(jù)。它和“權力清單”一起共同構筑了限制權力的“籬笆”，鑄就制衡公權力的“制度籠子”。
防腐正能量：廉政清單的建構邏輯與路徑
權力清單及其相對應的責任清單并非治理腐敗的全部要義，它只是一個必要非充分條件。責任清單制度離不開權力監(jiān)督，因為，責任清單并沒有解決委托—代理關系中的實質(zhì)問題，它既沒有改變激勵機制，使公務人員與政府部門目標一致，激勵相容；又沒有改變監(jiān)督機制，沒有使腐敗的風險系數(shù)提高。如果公權力借自由裁量權被濫用，政府的責任失位時，公民行使憲法賦予的檢舉、申述、控告權力后，若得不到及時、有效的處理該怎么辦？繼續(xù)高成本的維權還是讓政府的“責任清單”成為白條？政府的“責任清單”是把法律賦予的責任明示于眾，可是如果地方政府首長、部門領導不按“單”辦事誰來管？這樣的約束機制還是軟約束。當“責任清單”開出后，僅僅是“權責明晰”的開始。最關鍵的是，應當開列一份“權力監(jiān)督圖”——廉政清單。這個廉政清單，不僅是指政府制定的“權力使用流程圖”，更應引入真正的權力運行機制，納入各監(jiān)督元素，最終確保領導干部的權力都在陽光下運行。
“廉政清單”是向公眾展示政府廉潔狀況，接受公眾對政府公共事務的監(jiān)督，贏得公眾對政府的信任和支持的機會，它有助于提升中國各級政府的形象和公信力。
建構“廉政清單”必須要有正確的設計邏輯。不可否認，經(jīng)過多年的實踐和探索，特別是改革開放后腐敗案件呈高發(fā)趨勢時，黨對執(zhí)政條件下如何加強對權力的監(jiān)督和制約極度重視，建立了一套包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和輿論監(jiān)督等涉及體制內(nèi)外的監(jiān)督體系和機制，形成了較為系統(tǒng)的制度，積累了一些成功的經(jīng)驗。同時，我們也看到，對權力的監(jiān)督和制約效果離民眾的預期相距甚遠。一些地方政府的權力監(jiān)督工作與現(xiàn)時代的發(fā)展需求，尚存較大差距，監(jiān)督方式和措施落后，監(jiān)督力度不大，監(jiān)督合力不夠等，構成當前黨風廉政建設中的一個薄弱環(huán)節(jié)。已有的監(jiān)督體系與機制不能防范權力的濫用說明了一個道理：現(xiàn)有的權力監(jiān)督與制約機制設計存在缺陷。任何制度的設計有其基本的假設前提，即人性善或人性惡的假設。受傳統(tǒng)文化的影響，我國權力運行的機制設計是構建在“人之初，性本善”的基礎之上。故此，在隱含“君子設定”的前提下，設計和制定權力監(jiān)督和制約的相關制度。由此形成的制度必然存在諸多漏洞，留下太大的自由裁量空間，缺乏制度和程序的剛性。在世俗世界里個人私欲的沖擊下，當一些黨員干部無法抵擋“糖衣炮彈”的攻擊而喪失道德底線時，黨風廉政必被拋棄，腐敗現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生。
英國政治學者休謨指出：“政治家們已經(jīng)確定了這樣一條準則，即在設計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的。”⑧這就是著名的“無賴假定”。貪腐行為是任何政府體制都不能容忍的。一個以“休謨假定”為基礎的廉政清單設計可以有效監(jiān)督和制約權力，可以改進黨風廉政建設，把權力腐敗降到最低程度。因此，在不否定美德的前提下，基于人性惡假設，制定“廉政清單”，才能使公共權力的運行更多地導向公共利益的取向。這才是“廉政清單”的建構邏輯。
依據(jù)這一邏輯，廉政清單應從制度的層面而不是從道德的層面來設計，廉政清單要以制度化的形式固定下來。建立廉政清單制度，是做好反腐倡廉工作的基礎工程。政府公布“廉政清單”，是落實中央關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”的有力之舉。通過廉政清單制度，將領導者的行為置于全社會的監(jiān)督之下，將有效地防止領導者享受特權、濫用權力，從而強化領導者的自我約束機制。黨的十八大對深化行政體制改革做出部署，提出建設職能科學、結(jié)構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。而建構“廉政清單”制度則能推動政府轉(zhuǎn)變職能、為打造“廉潔政府”奠定基礎。
廉政清單必須以權力清單為基礎，即以政府的職權為依歸。為此，首先，職權配置要更加優(yōu)化。要分析行政職權的合法性、合規(guī)性、合理性、必要性，逐項梳理，做到“清單之外無職權”。其次，職權邊界要更加清晰。理清政府與市場、社會的邊界，政府的職責應該是規(guī)劃制定、制度設計、市場監(jiān)管、公共服務、環(huán)境保護、社會治理等六方面；理清部門、層級之間的職責邊界，防止部門一邊對責任“踢皮球”、一邊對好處“搶蛋糕”。再次，職權運行要更加公開。職權內(nèi)容和流程要公開透明，主動接受社會和群眾監(jiān)督。同時，大力推進網(wǎng)上辦公，著力打造網(wǎng)上政務大平臺。最后，職權監(jiān)管要更加到位。管理重心要從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，完善相應監(jiān)管制度，真正把該管的事管好。
廉政清單應以責任清單為設計路徑。具體思路可從權力背后的責任切入，在責任分解、責任報告、責任考核和責任追究等重點環(huán)節(jié)下功夫。毫無疑問，從“責任”的角度設計廉政清單制度，有助于限制和規(guī)范政府權力，提升權力運行的公共性特質(zhì)，促進黨風廉政建設和反腐敗工作的實效。
首先，要立足反腐倡廉建設全局，抓好責任分解。各級黨委要確定每年反腐倡廉建設的具體任務，并將任務細化分解到黨委、政府領導班子每位成員及相關職能部門，做到任務量化、措施具體、時限清楚、落實到人。
其次，要跟蹤監(jiān)督領導干部履職盡責情況，落實報告制度。各級黨委和政府機關、企（事）業(yè)黨組（黨委）每年都要向上級黨委作出執(zhí)行黨風廉政建設責任制情況的綜合報告。同時，領導班子成員還要報告?zhèn)€人執(zhí)行黨風廉政建設責任制和遵守黨紀政紀、廉潔自律的情況。
再次，要提高對領導干部綜合評價的準確度，強化責任考核。要把責任考核列入黨政領導班子和領導干部綜合目標考核的重要內(nèi)容。要建立健全考核結(jié)果的運用機制，把考核結(jié)果作為領導干部業(yè)績評定、獎勵懲處、選拔任用的重要依據(jù)。
最后，要圍繞本地區(qū)本部門的突出問題，嚴格責任追究。各級黨委要圍繞本地區(qū)本部門的突出問題，規(guī)范責任追究的運作規(guī)程，明確責任追究的內(nèi)容，準確分清集體責任和個人責任，堅持綜合運用紀律處分、組織處理、廉政誡勉等多種手段，以取得良好政治、法紀和社會效果。
（本文系國家社科基金重大項目“地方政府黨風廉政建設責任制考核評價體系研究”的階段性成果，項目編號：11&ZD056）
注釋
1［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，上海：三聯(lián)書店，2009年，第169頁。
2《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社，2013年11月15日。
3高宣揚：《魯曼社會系統(tǒng)理論與現(xiàn)代性》，北京：中國人民大學出版社，2005年。
4《布蘭代斯為何如是說》，都市快報，2011年7月21日。
5［南非］羅伯特·克里特加德：《控制腐敗》，楊光斌等譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第84頁。
6《受賄4700多萬 河北巨貪廳座李友燦被執(zhí)行死刑》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/legal/2006-04/26/content_4477197.htm ，2006年4月26日。
7［南非］羅伯特·克里特加德：《控制腐敗》，第79頁。
8［英］休謨：《人性論》，《休謨政治論文選》，北京：商務印書館，1993年，第27、28頁。
Transparent Power and Rule System
—The Logic and Path of Building the Clean-Government List System
Li Hezhong Shi Zhigang
Abstract: That the power is not exercised in transparent or open manners is the root cause of corruption. To build a clean government, we must start from the power list system. It is the only road and foundation for building a clean government. The development from the power list to the responsibility list, and to the clean-government list, reflects the roadmap to limit public power. It sends a "positive energy" signal to combat corruption and encourage integrity with the principle "power confirmation, responsibility implementing, and oversight of power". When the "clean-government list" is formulated and put into practice, it is tantamount to a set of transparent "game rules". Under these rules, all government officials are aware of their own powers and responsibilities, and abuse of power will be restricted effectively, thus the principle "the power is used for the benefits of the people" can be implemented.
Keywords: public power, civil rights, power list, responsibility list, clean-government list
李和中，武漢大學政治與公共管理學院教授、博導，武漢大學地方政府與公共事務研究中心主任。研究方向為政府組織與公務員制度研究、公共部門人力資源管理。主要著作有：《中國公務員素質(zhì)建設研究》、《中國地方政府規(guī)模與結(jié)構評價藍皮書》、《西方公共行政學名著精要──解讀與述評》等。石智剛，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生 。
