國家治理模式的三種類型

當代中國，黨的領導是國家治理現代化的一個重大議題。把“領導”理解為“命令”和“支配”，不符合國家治理現代化的要求。如果把“領導”理解為“影響別人行為的行為”，研究國家治理現代化就有了正確的依據。

國家治理模式一般以治理手段為主要劃分標志，具體可以劃分為三種基本類型：第一，政策主導的治理。這是一種比較容易變遷、具有較大主觀性的治理模式。這種治理主要掌握在精英手中，從某種意義上來說，這種治理屬于人治。第二，法治主導的治理。該模式具有較高的穩定性和較大的一致性。在這種治理類型下，無論什么人都必須按照法律的規則和程序來行事，大家都是統一的，沒有特殊性。第三，民主主導的治理。該模式凸顯對大多數人意志的尊重，兼有法治的內涵，是治理模式的最高境界。這三種治理是遞進的關系。一般來說，先有政策治理，經過發展，上升到法治，再由法治發展到民主治理。沒有法治的過程，是達不到民主治理過程的。

法治很重要。法治本體意義在于對公平和正義的保障，是社會穩定、有機運轉、公平正義的最后一道防線。法治的工具價值在于培育了公民對程序制度遵守的意識。在此之后，進入民主治理的階段才算成熟。西方社會經過了自由化才達到了民主化，而這一過程便是法制化的過程。從某種意義上來說，西方的民主化都經過了自由化階段。中國的國家治理模式正在由政策治理向法治邁進，如何培育中國公民對程序、制度和法律法規的遵守是一個很重要的問題。

中國共產黨執政后的相當長時間里，對于國家的治理更多倚重的是政策導向。選擇政策導向的國家治理模式有其歷史必然性，也有其現實合理性。首先，鴉片戰爭以來的歷史發展進程證明了中國共產黨具有先進性，它對中國革命的領導權威以取得勝利的結果確立起來，它制定的路線方針政策得到廣泛認同。其次，中國共產黨的宗旨、群眾路線、目標追求等契合人民群眾的根本利益，路線方針政策的制定依據和價值取向為社會所信任。從這兩點看，社會主義建設取得發展就是黨的路線方針政策的必然結果。然而，以政策導向的治理模式隱含著不可避免的風險，即一旦黨的路線方針政策偏離正確的軌道，必然導致國家和社會遭遇損失和破壞。十年“文化大革命”的遭遇就是證明。

中國共產黨的領導和執政地位，決定了其路線方針政策對整個國家的影響力。然而，國家治理必須遵循國家在發展和建設方面所具有的內在規律。推進國家治理現代化需要厘清政黨執政與國家治理的關系。國家是以人民為主體的綜合體，政黨是以某種意識形態為紐帶的群體組織。中國共產黨代表最廣大人民群眾的根本利益，但是應該注意，這只是從利益代表性上將政黨與國家聯系在一起，并不意味著政黨與國家可以完全等同。新時期黨中央對這個問題的認識是清醒的，這其中有兩個最直接的論點：一是強調黨的意志要通過人民代表大會上升為國家意志；二是黨的一切活動都要在法律框架下進行。此外，確定人民代表大會是國家最高權力機關，提出依法執政的治國方略，都表現了黨執政行為不能逾越國家和法律這一事實。由此而言，為推進國家治理體系和治理能力走向現代化，以執政黨的路線方針政策為導向的治理，必須向法治主導和民主主導的治理模式轉變。

法治主導治理模式是國家治理現代化的必然選擇

自1978年實施改革開放以來，法制建設的加強推動了中國社會的法治化進程。2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議宣布，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”，要求“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。這三個“依法”和三個“法治”的思想，是中國特色社會主義建設中執政黨治國理政實踐探索的提煉，對推進國家治理體系和治理能力走向現代化至關重要。它表明，國家治理過程將納入法治化的過程，堅持以法治為主導的國家治理模式將是中國國家治理模式的現代化選擇。

需要注意的是，前述關于國家治理模式的類型劃分并不是絕對的，而是相對的。法治主導與民主主導雖然在表現形式上有區別，但是在運作關系上并非截然對立。現代意義上的社會實踐，法治與民主總是粘連在一起。法治保障民主，民主維持法治；民主要求法治，法治體現民主。在治理國家的過程中，依法執政離不開民主執政，依法治國離不開民主管理，法治建設中民主建設不能缺位。中國共產黨始終以民主作為核心價值訴求，黨內民主是黨的生命，人民民主是社會主義的本質屬性，法治主導的國家治理模式選擇，必須融入發揚民主的價值訴求，使國家治理現代化充分體現人類文明的優秀成果和世界發展潮流的新元素。

（作者系華東政法大學政治學與公共管理學院院長、教授）