從“政府管理”到“政府治理”——善治視角下我國的政府治理

“善治”就是良好的治理，是政府與公民對社會的合作管理。國內學者俞可平教授認為，善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質在于：它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政府國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。

黨的十八屆三中全會明確提出， “ 科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。這在黨的重要文件中首次使用了“政府治理”的概念。從管理到治理，一字之差，意義大不同。政府治理，是在現代政治活動中，政府作為重要的政治行動者，與社會組織、企事業單位、社區以及個人等不同的行為主體，通過平等的合作伙伴關系，依法、民主、科學地對國家的經濟、政治、社會、文化等事務進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。從政府管理到政府治理，體現的正是政府與公民之間的合作管理精神，正是善治的理想政治目標。

政府主導和包攬一切是政府管理的特點，與政府管理相比，政府治理的主體是多元的。政府管理側重于政府對國家經濟社會等各項事務的主導，政府習慣行使自上而下包攬一切社會事務的權力，并且更多地表現為從自身主觀意愿出發的管控。而政府治理是將原先由國家和政府承擔的責任越來越多地交由各種社會組織、私人部門和公民自愿團體來承擔。政府更多發揮的是宏觀規范、調控作用。政府治理是當代民主的一種新的實現形式，它鼓勵參與者自主表達、協商對話、達成共識，進而形成符合整體利益的公共政策。因此，政府治理變革的積極推進，需要社會組織、市場主體和廣大人民群眾主動、積極、自覺地參與，通過與政府的協商、對話、合作機制，實現公共利益的最大化。

從治理過程看政府治理績效評估的構建方法：公眾參與的視角

從治理的過程上看，政府績效管理的實踐路徑可以劃分為“自上而下”的控制路徑和“自下而上”的促進路徑。“自上而下”的控制路徑包括政府對績效和效益的追求，對績效評估結果的報告和對責任的控制。作為一種新的行政模式，“治理”強調由政府、市場和社會形成組織網絡，合作參與社會事務管理，謀求公共利益最大化，并共同承擔責任，以“善治”為最終目標。政府績效只有通過“合作生產”才能得以形成。

 長期以來，在高度集權的政治結構下，我國形成了自上而下壓力型績效的傳輸體制，上級政府擬定各項經濟和社會管理目標，并進行層層分解，根據完成情況實施政治和經濟上的獎懲。在“自下而上”的促進路徑中，績效信息被用來促進理解和學習，改善結果并提升公共服務績效。“自下而上”的方法主要表現在政府的發展規劃要有良好的公眾參與基礎，使規劃更加貼近實際，體現公眾的意愿和需求。

然而，目前我國存在著公眾參與不足與政府回應機制短缺的現象。例如，公眾總體參與意識薄弱，參與動力缺乏，基本權利保障不足，傳統政府回應載體尚不成熟。因此，建立有效的社會公民監督體系是促進公民參與的重要手段。同時，受知識、地域、族群利益等因素的制約，普通公眾對一些公共事務的認知會存在一定的局限。因此，僅有普通公眾參與政府決策是不夠的，專家參與對于彌補上述不足有利。在一些專業決策領域，專家的認知及由此形成的公共政策更符合社會的整體和長遠利益。由于專家具有知識和視野的優勢，有利于保證政府規劃和決策的科學性。與此同時，社會組織，如企業、非政府組織和民間團體等也是政府決策的重要信息來源，尤其是涉及經濟行為調整、弱勢群體關懷、公共服務的提供等方面。因為，這些組織深入經濟和社會生活的第一線，最了解社會的需求。所以，政府在制定發展規劃時應有與它們溝通的機制。溝通的形式有座談會、問卷調查、征求意見表、專題研討、方案修正等。

公眾參與的形式并不是彼此獨立和相互隔離的，有時候它們是并行不悖的，需要借助不同形式的參與機制了解公眾需求和意愿；這也不是幾種參與形式的簡單相加，有時需要不同形式的多重博弈，類似于德爾菲法的多次循環，才能找到公共利益的真實所在，最終形成既符合國家統一治理目標又符合公眾和社會實際需求的規劃，為政府績效評估指標的設定提供可靠的前提。總之，擴大公眾參與是今后的一個發展方向，如何操作和實施將是一個長期探索的過程。

政府治理績效的公眾滿意度評價模型的建立

政府治理變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結構和功能的認識，以及基于這種認識的自我改善。我國政府是推動社會進步、實現國家現代化的主體，也是接受現代化政治理論沖擊和考驗的客體。政府治理績效的評估和管理一直伴隨著公共部門的改革進程，政府治理績效評估的價值取向已經走向多元，逐步包含了經濟、效率、效益、公平、滿意度等多個方面。自改革開放以來，我國就嘗試和探索各種形式的政府治理績效評估和管理方式。對政府治理績效的評估，就是要運用科學的方法、標準和程序，對政府機關服務品質、效率、公共責任和公眾滿意度等方面加以分析與評價，進而對其為工作服務的績效進行評定和劃分。在此，我們在參閱了大量文獻的基礎上，從公民參與的角度提出了政府治理績效的公眾滿意度評價模型，測評民眾對政府治理績效的評價。

世界很多國家都開發了屬于自己的公眾滿意度評價模型，如瑞典建立的SCSB、美國的ACSI、德國的DK、歐洲的ECSI、韓國的KCSI等等。業內普遍認可的公眾滿意度評價模型之一是美國顧客滿意度指數模型（ACSI）。在對滿意度進行評價當中，受到人們關注的是私人物品供給過程中的顧客滿意度問題。隨著人們對私人物品需求的增加，同時也會對公共物品和公共服務的消費提出更多數量和質量方面的要求。作為公共服務提供者的公共部門，提供公共服務的最終目標是提高公眾的公共服務消費滿意度，從而增強公眾對政府機構的信任感，提升其合法性。我們的研究重點在于對公共服務供給過程給公眾帶來的滿意度、抱怨和公眾信任等進行衡量，在修正ACSI模型的基礎上，結合政府治理績效，提出政府治理績效的公眾滿意度評價模型（見圖1，P32）。

在這個模型中，政府治理績效公眾滿意度的前因變量分別是政府治理績效與公眾預期。其中，對于政府治理績效我們從四個方面進行測評：公共服務、監管質量、腐敗控制和法治建設。公共服務，是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會、經濟、政治、文化等活動提供保障；監管質量是政府工作的責任之一，這里包括對于食品、藥品、服裝以及工程質量等與民眾生活利益相關的領域的監管；腐敗問題已經對黨、國家和社會構成了潛在的威脅，腐敗現象讓民眾怨聲載道。腐敗既破壞法律的權威性和有效性，又破壞我國社會主義的經濟基礎，動搖著我國社會的政治基礎。因此，我們將腐敗控制力度作為政府治理績效的評價點之一。公共服務、政府監管和腐敗控制都離不開法律的約束與建設，腐敗控制不力、公共服務缺乏和監管質量不完善，歸根到底也需要法律法規的規范和建設。因此，我們最后將法治建設作為政府治理績效的又一個評價點。

公眾的預期會影響政府治理績效的評價。公眾對政府治理的預期包括優質、高效和低廉的服務。公眾的預期越高，對政府治理績效的要求也就越高，兩者同時會影響到公眾對政府治理績效滿意度的評價。

在這個模型中，公眾抱怨與公眾信任是公眾滿意度的結果變量。公眾滿意度的提升將會直接帶來抱怨減少和信任提升的現象。若政府治理服務能夠及時有效地處理好公眾抱怨，不僅可以平息公眾抱怨，還可以將公眾抱怨轉化為公眾信任。我們將公眾對政府的信任細分為政府工作動機信任和政府工作能力信任。政府工作動機信任是指是否相信政府會盡力去做有利于老百姓的事情；政府能力信任是指政府對當地社會問題是否了解、政府是否在解決治理問題中發揮重要作用等。

政府治理績效的公眾滿意度評價模型建構了一個有機的系統。在ACSI模型的基礎上，我們根據我國地方政府行政服務中心的實際情況，引入相關治理因子構建了公眾滿意度評價模型。地方政府行政服務中心可以根據本模型了解民眾對于當地政府治理績效的滿意度情況，并通過影響滿意度的因素了解公眾真正關注的焦點。本模型有助于切實提高地方政府治理服務水平，推動政府治理服務工作更加高效。

（執筆：石 晶）