美國的戰略分析家海迪·托夫勒曾經說過，若要贏得未來的大小沖突，最好是防止、限制或者降低沖突。危機管控的方式，無疑為他的這一觀點作了注解。而發生于20世紀60年代初的古巴導彈危機，則十分經典地詮釋了危機管理的要義。不過，本文的重點并非要談如何管理危機，而是要從這次被列為教科書式的危機管理范例中，揭示美國國家安全委員會的作用，以為我們新成立的類似機構在應對實現挑戰中尋求有益的經驗借鑒。

U-2的發現

1962年10月14日，這是一個晴朗的星期天。2架美軍的U-2飛機從南向北飛過了古巴西部上空，并拍攝了大量的地面照片。其中，由魯道夫·安德森少校駕駛的1架U-2飛機拍攝的照片于15日傍晚沖洗出來后，由安全專家辨認出了1座導彈發射臺、許多發射彈道導彈的建筑物，以及位于圣克里斯托瓦爾地區的1枚中程彈道導彈的影像。相關人員認為，這表明蘇聯已經將導彈秘密運往了古巴，并且還在修建射程可供中遠程彈道導彈使用的堅固永久基地。他們還進一步推斷，此次照片上所發現的發射裝置上安裝的很有可能是載有核彈頭的導彈（美國最后確認，蘇聯已經在古巴部屬了16~32枚導彈核武器）。

其實，早在9月份，有關蘇聯可能在古巴實際軍事部署的情報便已經引起了美國情報部門的警覺。只是當時蘇聯矢口否認，美國也拿不出確鑿證據，便沒有引起最高決策當局的重視。

爭吵不休的對策研究

U-2偵察機所發現的證據，引起了美國國家安全委員會成員的重視。10月16日晨，時任國家安全事務助理的喬治·邦迪，專門就蘇聯在古巴開始部署導彈一事，向時任總統肯尼迪（兼任國家安全委員會主席）作了匯報。肯尼迪聽取匯報后，對蘇聯的欺騙性做法非常惱怒，同時，也意識到這件事情關系重大。于是，他立即指示邦迪召集包括國家安全委員會人員在內的政府相關部門主要成員開會，以討論蘇聯把導彈運進古巴的對策問題。

參加會議的人員，除了總統和副總統外，還有國務卿、副國務卿、副國務卿幫辦、拉丁美洲事務助理國務卿，國防部長、國防部副部長、助理國防部長、司法部長、中央情報局局長、財政部長、總統國家安全事務特別助理、總統顧問，以及參謀長聯席會議主席等人。

這是一次馬拉松式的對策研究會，時間從16日一直持續到19日。會上不僅詳細討論了美國應作出什么反應，而且還討論了蘇聯人采取這樣“激烈和危險的一反常態做法”的原因，以及他們下一步的企圖等。由于成員眾多，看法各異（歸結起來有五六種意見），整個對策研究的過程充斥著喋喋不休的爭吵，一直沒能形成一致的對策建議。

國安委的“變身”介入

國家安全委員會（NSC），系根據美國1947年的《國家安全法》授權建立。在由總統的高級內閣成員組成的咨詢委員會中，總統擔任委員會主席，成員主要有副總統、國務卿、共同安全局局長（該局后被撤銷）、國防部長和國家安全資源委員會主席（后改為緊急戰備局局長）。此外，經參議院批準，總統可指定各行政和軍事部門的負責人或副職人員等參加。以至后來財政部部長、參謀長聯席會議主席（委員會法定軍事顧問）、中央情報局局長（委員會情報顧問），以及總統國家安全事務助理等，都成為了國家安全委員會的重要參與者。另外，駐聯合國代表、美國貿易代表、白宮辦公室主任、行政管理預算局局長、總統科學顧問，以及司法部長、國家毒品控制局局長和總統經濟政策助理等，也常根據需要出席國家安全委員會的相關會議。

國家安全委員會的主要功能，是負責把國家安全政策的不同方面“統一起來”，并向總統提出對策建議。包括就有關國內、外交和軍事政策向總統提出建議，從而使各軍兵種及其他政府部門更有效地合作；就與美國國際的和潛在的軍事力量有關的國家目標、義務和風險做出評估，從而向總統推薦可行的選項；考慮涉及與國家安全有關的政府部門共同關心的事務和政策，并向總統推薦可行的方案等。它自成立以后，便在處理一些重大安全危機時發揮了重要作用。

古巴導彈危機發生之前，艾森豪威爾時期的國安會架構曾被肯尼迪所“改造”，他把分散在政府行政機構中的安全決策權集中到了總統及其核心成員那里，以保持其本人在決策中的核心地位。這在一定程度上削弱了國參與對策研究的美國重要機構成員

安會的職能，致使他在處理“豬灣事件”時成效不佳（因失去了有效的決策輔助支持）。但當面對蘇聯在古巴部署導彈引發的又一輪危機決策難題時，肯尼迪吸取了先前的教訓，再次改革了國安會，成立了由少數要員（10人）組成的國家安全執行委員會這一衍生組織。

在古巴導彈危機達到高潮的兩周內，該“執委會”共召開了37次會議，以討論危機的應對事宜。當肯尼迪總統不能親自主持會議時，他就委托鮑比出面主持。最后，他再結合會議討論的結果做出決策，并經國安會的正式程序去執行。

“執委會”的作用發揮

美國最高決策層成員在討論危機對策或可能采取的行動時，提出了多種可能的應對措施，歸納起來大致有7種可供選擇的方案：一是目前什么行動也不采取；二是采取外交行動，把蘇聯人拉到聯合國安理會去解決問題；三是派使者去見赫魯曉夫，對蘇聯人施加壓力并提出警告，悄悄解決此事；四是離間蘇、古關系，即同卡斯特羅秘密接觸，使他同蘇聯人分開，并向他提出警告，倘若不接受美國的建議，他的島國將遭到毀滅，況且，蘇聯人也正在出賣他；五是進行封鎖；六是實行空襲；七是入侵古巴，軍隊開進去，把古巴從卡斯特羅手里奪過來。

盡管肯尼迪總統有些傾向于第三和第五種意見，但他一時也拿不定主意。國家安全委員會的多數成員也無法很有把握地肯定其中某一種意見。最后，執行委員會的成員們經過多番討論，形成了兩種可供選擇的建議。

第一種建議是，對古巴展開全面空襲，以摧毀蘇聯人所部署的導彈。這是以參謀長聯席會議主席馬克斯韋爾·泰勒上將為代表的一方的意見，其中也包括了肯尼迪總統顧問中的多數人。他們屬于“強硬派”，認為封鎖解決不了問題，應力求以空中襲擊來摧毀那些導彈，以顯示美國的決心并使蘇聯領導人赫魯曉夫恢復理智。該方案的風險在于，可能引起蘇聯的軍事報復（包括實施針對一些北約國家的軍事行動），以及需要進攻古巴并為此付出較大的傷亡代價（估計會有2.5萬名美國人和相應數量的古巴人傷亡）。

第二種建議是，采取謹慎的軍事行動，主要以封鎖手段來阻止蘇聯把新的導彈運進古巴，并以壓力迫使蘇聯撤回已經部署在古巴的導彈。這是以國防部長麥克納馬拉為代表的“溫和派”的主張。他們認為，封鎖的目的在于阻止蘇聯把進攻性武器運進古巴，并可強迫他們撤走已經設置在那里的導彈。該方案的好處是風險較小，并可利用美國在時擁有的常規力量優勢，而且，易于被對手接受，也能讓美國在后期行動上處于既可“戰”又可“和”的有利地位。

海上封鎖方案的敲定

肯尼迪總統經過權衡后，以執委會的第二種建議為主，于10月19日作出了應對危機的基本決策。這一決策主要是采納了國防部長麥克納馬拉等人提出的“海上封鎖”方案，它包括：對一切正在駛往古巴的進攻性軍事裝備實行海上“隔離”；增加對古巴及其領土上軍事集結的監視，如果蘇聯繼續作進攻性準備，就有正當理由準備采取進一步的行動；擬對蘇聯做出全面的報復性反應；加強在關塔那摩基地的力量，疏散軍事人員的家屬；立刻召開美洲國家組織會議，討論對西半球安全的威脅問題；召開聯合國安理會緊急會議，審議對世界和平的威脅；呼吁赫魯曉夫放棄“統治世界的方針”，共同做出歷史性的努力等。

在此基礎上，美國專門成立了一個“封鎖領導小組委員會”，進一步研究了所要采取的封鎖方式問題。10月22日，肯尼迪在白宮發表電話講話。隨后，美國的各項應對行動正式展開。主要是，根據實施封鎖的基本要求，國防部下令在相關區域實施了海上力量的部署行動（10月24日，在68個空軍中隊和8艘航空母艦護衛下，由90艘軍艦組成的美國龐大艦隊前往任務區。最終，美國海軍在加勒比海共部署了180艘各型艦艇，形成了從佛羅里達到波多黎各的對古巴海域的弧形封鎖區域）。同時，最高當局還下令戰略空中力量進入“高度戒備”狀態；令導彈部隊進入執行任務的狀態；包括北美防空司令部在內的美駐世界各地常規部隊進入高級別國防戒備狀態；繼續加強對相關區域的偵察監視活動等。

古巴導彈危機通過美國采取的一些實際軍事行動，再加上美蘇雙方高層的信函和密使溝通，以及外交斡旋等，最終得以有效化解。分析美國的危機決策過程便不難發現，從危機決策開始到危機決策的終結，國家安全委員會及其成員都扮演了重要的角色。其既為提出不同策略、展開充分論證、篩選最優方案做了大量工作，也為輔助最高決策者（總統）敲定可行方案發揮了關鍵作用。