【摘要】權力清單所涵蓋的范圍就是行政權力的合法行使范圍，清單以外就是行政權力不能隨意進入的范圍。在全面深化改革的背景下，權力清單制度是強化權力運行制約和監督、確保權力正確行使的重要制度。在宏觀把握上，應嚴格樹立原則紀律、汲取各地創新經驗并統一全國規范；在中觀戰略上，可結合相關改革舉措，采取廣泛多層級的立體化推進形式；在微觀戰術上，應以嚴格的核查問責制度、信息化政府建設和協商式民主建設為配套保障；在深化實施時，則需深入研判法律約束、改革盲區和未來限度，從而把握改革脈絡。

【關鍵詞】權力清單  廉政建設  行政體制改革  國家治理  懲治和預防腐敗體系

【中圖分類號】D630                  【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。①中央發布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》也將權力清單作為“強化權力運行制約和監督，確保權力正確行使”的重要制度予以強調。②可見，在全面深化改革的時代背景下，推行權力清單制度已成為行政體制改革和廉政建設的一項重要任務。

權力清單制度的內涵

權力清單制度是權力公開透明運行的一項基礎工作。權力清單就是對于各級政府及其各個部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是行政權力的合法行使范圍，清單以外就是行政權力不能隨意進入的范圍。權力清單制度的任務包括合法確權、編制清單以及編制權力運行流程圖、時限表，關鍵環節是準確及時向社會公布，主動接受社會監督。該制度要取得成功，要達到四個目標要求，分述如下：

第一個目標要求是“三個全覆蓋”，即層級全覆蓋、部門全覆蓋、領域全覆蓋。層級全覆蓋，是指縱向從頂至底，從中央到基層的各級黨和政府都應全面推行權力清單制度，不存在不受監督的特殊層級；部門全覆蓋，是指橫向到邊，即凡是掌握公共權力的黨政部門（國家安全機關除外）都應制定并公開自身的權力清單，不存在不受監督的特殊部門；領域全覆蓋，是指除涉及國家機密的權力之外，所有其他公共權力都應在統計和公開之列，不存在不受監督的特殊權力。三個“全覆蓋”應成為權力清單制度的基本原則，這不僅符合公平原則，而且能有效消除權力公開的暗區、盲區，提高制度的權威性和有效性。

第二個目標要求是制度規范化，即權力清單的編制過程、公開過程，都要由全國統一的制度加以規范，不能由各地區、各部門隨意開展。制度化是確保權力清單制度嚴肅性和嚴格性的基本條件。

第三個目標要求是詳細具體化，即權力清單的內容必須明確而具體，不能模糊籠統、一帶而過。具體而言，權力清單應涵蓋到各級黨和政府及其各個部門、各主要黨政領導崗位的各類權力（包括決策權、審批權、執法權、監督權等）。清單不僅要明確各項權力的職責權限，而且要明確權力的法律依據和法定程序，③包括權力依據、負責部門、監督投訴渠道等。權力清單的具體化意味著要做到兩個“全面”，一是要全面涵蓋各項權力，二是要全面反映每項權力的要素。唯有權力清單制度具體化，才能確保社會監督的效果，防止虛報、瞞報、謊報等作假行為，實現對權力的有效監督與制約。

第四個目標要求是公開透明化，即將編制后的權力清單及權力運行流程圖及時、準確、完整地向全社會公開，主動接受社會監督。公開工作也應做到制度化和流程化，公開權力不僅應成為官方與社會的共識，而且應成為對各級黨政部門的強制性要求。

推行權力清單制度的意義

權力清單制度是達成全面深化改革事業核心任務的開源數據。第一，權力清單是基礎權力信息的集合。全面深化改革的總目標是建立現代國家治理能力和治理體系。公共治理實際上是由公共權力的行使所構成的系統工程。權力事項是一種“元”政治概念，單一權力相互之間的連接、組合、行使、收效、傳導、互動等過程，直接影響著治理過程、治理質量和治理績效。權力清單的公開，如同技術開發中源代碼的公開，將為政府、社會、企業和學術界提供觀察、分析和評估權力行使過程及其行使結果的基礎信息和數據庫。而權力運行流程公開后，將直接暴露政府體系內部固有的低效、浪費、腐敗等問題，從而為政府再造、優化流程、提高效能、重塑結構提供基本依據。

第二，權力清單制度的實施為全社會提供了討論公共權力和資源的基礎信息平臺。全面深化改革事業的重點是經濟體制改革，其核心是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。④要做到這一點，需要處理好政府與市場關系，全面正確履行政府職能。這包括兩個方面的任務：一是政府把該放的權力放開、放徹底；二是政府把該管的事情管好、管到位。權力清單的公布，有利于促進政府、市場、社會共同就“政府哪些該管、哪些不該管”的核心問題進行討論、形成共識，從而構建更科學民主的公共決策機制和公共管理機制。這無疑將有助于深化改革的核心任務的達成。

權力清單制度是破除利益藩籬和凝聚改革合力的重要工具。第一，權力清單制度將直接破除體制內外的既得利益藩籬。正因權力界限不夠清晰、權力運行不夠公開、權力監督難以實現，既得利益群體才能夠運用所掌握權力設租尋租、培植市場壟斷者和利益共謀者。權力清單制度如能嚴格執行，公共權力無法隨意延伸到清單范圍之外，將極大壓縮腐敗分子的尋租空間。即使在公共權力能合法行使的領域，由于各項權力及其運行流程已經充分公開，官員的自由裁量權亦將被大大壓縮，以權謀私的機會也會相應減少。

第二，權力清單制度將成為凝聚改革合力的重要工具。長期以來，權力濫用、尋租、腐敗等狀況致使市場交易成本偏高，在一些行業內，普通企業要與政府有意扶植的具有半官方背景的企業進行不公平競爭。權力事項和運行流程一旦公之于天下，不僅能強化公務人員的規范責任意識從而提升行政效率，也將顯著減少政府對市場與社會活動的過度干預，減輕企業和群眾的負擔。從長遠來看，權力清單制度將為釋放改革紅利、激發社會活力、消除市場扭曲提供制度保障。

權力清單制度是構建權力監督制約與懲防腐敗體系的基礎工程。權力清單制度是建立懲防腐敗體系、從源頭上預防腐敗的一項基礎性工程。腐敗是公權私用行為，要想有效預防腐敗，就必須掌握公共權力和公共資源的家底。⑤監督和制約權力的前提是公開權力。權力清單制度從權力源頭著手，通過強化輿論監督、公眾監督、民主監督等多元監督作用，能有效彌補黨政自我監督的不足。該項制度如能順然延展至黨務、政務和各領域，徹底落實系統性的公開制度，就將為“權力運行的制約與協調機制”奠定堅實的基礎，從而全面實現對腐敗的源頭治理。⑥

權力清單制度的具體策略

當前，權力清單制度尚未在全國范圍內鋪開。但是，前期已有不少地方開展試點，積累了相關經驗。權力清單制度在今后一個時期的推進策略是：在宏觀把握上，應嚴格樹立原則紀律、汲取各地創新經驗并統一全國規范；在中觀戰略上，可結合相關改革舉措，采取廣泛多層級的立體化推進形式；在微觀戰術中，需以嚴格的核查問責制度、信息化政府建設和協商式民主建設為配套保障；在深化實施時，則需深入研判法律約束、改革盲區和未來限度，從而把握改革脈絡。

嚴格樹立“公開是慣例，不公開是例外”的原則紀律。沒有信息公開的硬性紀律，就無法從根本上防止瞞報、謊報、漏報等抵制權力公開的行為。例如，邯鄲市在推行相關制度時宣布，“除了依法需要保密的，如果哪項權力不上報、沒經清理，就視為放棄”，此舉迫使許多單位重新補報了一些隱蔽的行政權力。⑦權力清單制度的靈魂在于信息公開。凡不涉及國家機密的公共權力，都應在強制公開之列，主動接受公眾監督。確有理由不能加以公開的事項，也應該在黨政機關內部列出目錄、說明理由，并報上級審核備案，而不能由部門及其領導自行確定。除已經公開的事項外，各級政府部門不得擅自新設事項。

廣泛汲取地方創新經驗，建立全國統一規范。地方創新競爭是中央政策制定時汲取經驗的重要源泉。同一層級體量的地方政府之間往往存在著制度創新的競爭關系，某項創新制度在某地取得良好效果，通常能帶動其他地區迅速效仿。河北邯鄲在率先公布市長權力清單后，河南鄭州也隨即予以公布，此后安徽、北京西城區、上海與武漢等地紛紛表示將進行更大程度的公開。上海自貿區的“負面清單”為權力清單制度的雙向思維提供了啟發，即“清單未列即可行”⑧。權力清單制度的推進，應該同時厘清“行政權力”與“公眾權利”的相對關系，以信用情況考核和加強日常監管來代替事前審批，真正為企業和群眾松綁。

權力清單制度的嚴肅性和嚴格性需要從中央層面制定全國統一的規范予以確保。各地方自行探索，容易導致標準不一。因此，要充分汲取地方實踐所積累的創新經驗，將其整合到全國規范之中，并鼓勵各地政府充分進行創新競爭，探索出適合當地特點的新的權力公開方式和途徑。

結合相關改革舉措，以多層級立體化為推進形式。第一，編制權力清單，應與審核清理、合法確權與機構改革協調進行。權力清單的編制過程是調整利益格局、轉變政府職能的動態過程。黨政部門應該嚴格按照簡政放權的精神，在不違背既定法律法規前提下，對權力事項進行全面清理審核，該調整的堅決調整、該下放的堅決下放，對超越法律法規范圍的額外自設權力事項堅決予以取消。涉及國家機密、經分析確有必要予以保留的，則合法予以確權。同時，權力清單的編制與公開還需要結合事業單位的分類改革。在權力清單的編制過程中，應按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則，分類推進事業單位與行政機關的全面脫鉤改制，做好過渡性安排，讓權力清單真正系統、全面地呈現和規范行政權力及其衍生權力。

第二，權力清單制度，應采取廣泛多層級的立體化形式予以推進。權力清單制度的推進，應涵蓋政府的各個層級及主要領導崗位，涵蓋政府的各個部門，涵蓋各類權力事項。例如，成都市的權力清單覆蓋市、區（市）縣、鄉鎮（街道）三級，取得了良好成效；⑨2010年全國權力公開透明運行改革選取69個縣（市、區、旗）作為試點單位，⑩即考慮到縣級政權承上啟下，從縣級切入有助于推進和深化改革；再如河北省萬全縣進一步延伸至農村，明確村干部權力的依據、界限，強化村民知情權、監督權，將權力清單制度與基層民主建設相結合，使村干部濫用權力導致的上訪案件數量顯著下降。以上案例表明，在權力清單制度試點中，若能選好切入層級、廣泛結合行政條塊、多個層級延伸遞進，就能取得良好的效果。

以核查問責機制、協商式民主建設為配套保障。第一，權力清單制度的落實，需要堅實的核查監督制度保障。權力清單應連帶核查清單、責任清單以及民眾“權利清單”的落實。要以清單為依據，嚴格問責，懲治和糾正某些政府部門與公務人員的不作為、亂作為等行為。若無堅實的核查問責為制度的權威提供保障，權力清單制度將成一紙空文。同時，還需因地制宜、因時制宜地運用多元監督體系來確保制度落實。

第二，權力清單制度的完善，可以結合信息化政府建設。對權力清單中的每個權力事項進行編碼記錄后，便能設計一套網上運行系統。上海、南京的網上政務大廳已經做出有益嘗試：“通過輸入辦事序列號和身份證號查詢辦事進度情況，在線受理欄目可以清晰查到某項行政事項的代碼、辦理機構、收費情況等，并可直接網上完成表格填寫、法律依據查詢等操作。”在此基礎上，可以建立起各層級政府及其工作部門的權力事項、權力運行的信息共享平臺，并搭載電子監察系統、信用管理系統、考核評估系統等模塊予以完善。政府可委托專門專業機構管理維護該系統，作為權力監督的重要信息化手段。

第三，權力清單制度的鞏固，可內嵌于地方的協商式民主政治建設。權力清單制度中對于權力行使的運行流程規范，可與協商式民主建設的工作有機整合，形成聯動。對較高級別的黨政領導干部而言，人民群眾即使能閱讀其崗位的權力清單，仍難以對其手中權力進行有力監督。其原因在于我國民主集中制的“集中”環節仍是民眾無法近距離觀察的小范圍決策過程。對此，2005年邯鄲成安縣探索的縣委常委會、全委會“社會旁聽制”值得關注。讓民眾代表來旁聽決策會議，民眾當場不能發言，但可以深入觀察并在會后予以評價。如此，社會公眾可以將現實中的權力運行過程與權力清單的規定予以比照，從而對主要領導干部行使權力構成有效制約。

深入研判“法律約束、當前盲區與未來限度”，把握改革脈絡，著力創新方法。第一，權力清單制度的拓展，需要深入研判法律約束。權力清單制度改革主要受到法律、立法層面的約束。行政權力事項的設立依據，主要來自于相關組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規，這些法律法規實際上成為權力清單制度的改革紅線與禁區。應深入研判全面深化改革的新形勢，將不再符合改革形勢、不再適應發展規律的法律法規通過合法程序進行調整或廢止；對需要建立法律規范、加強監管而當前有所缺失的領域，盡快啟動立法程序進行法律法規的補充和完善，為權力清單制度發揮正面效應清淤除障，并將權力清單制度可能的負面效應予以剔除。

第二，權力清單制度的深化，需要重點關注當前盲區。深化改革《決定》中“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”的表述并不涵蓋“中央政府及其工作部門”。2014年1月8日，國務院常務會議決定“公開國務院各部門全部行政審批事項清單”深具魄力。而審批清單并不等于權力清單，非行政許可、具體領導崗位權力等并不在審批清單內。當前，中央政府各工作部門及其行政首長的權力清單的編制與公開，面臨著一定現實困難。不可忽視的是，仍有大量行政權力來自于中央垂直管理部門，地方僅能聯系不能領導，屬于《決定》表述范圍之外；即使在地方政府工作部門中，也有大量權力屬于中央部委業務指導范圍，因而存在規避改革的空間。在權力清單制度推行中需要深入考量上述盲區。

第三，權力清單制度的成功，需要清醒認識未來限度。需要清醒認識到權力清單制度只是深化改革系統性措施中的一部分，有其自身限度。在涉及國家安全機密、國家重大格局調整等領域時，權力與運行流程的徹底公開，可能造成國家利益受損。因此，要清醒認識權力清單制度的范圍和邊界，避免出現該項制度的負面效應大于所帶來的正面效應的狀況。

（注釋略）

How to Make National Governance Processes "Visible"?

—Connotation, Significance and Implementation Strategies of the Power List System

Cheng Wenhao

Abstract: The areas covered in the power list are what the administrative power can lawfully exercise control of, and administrative power may not touch its fingers on other areas. Under the background of deepening reform comprehensively, the power list system is important in strengthening restriction and oversight of power use, and ensuring that the powers are correctly exercised. From the macro perspective, the government should implement strict principles and disciplines, and learn from the innovation experience of various localities and make a unified national standard; strategically, it can be promoted in a three-dimensional, multi-tiered manner, with the help of relevant reform measures; in terms of the specific methods, the government should take relevant supportive measures, such as adopting a strict verification and accountability system, making itself information-based and developing deliberative democracy; in implementing it, the government need to deeply study and evaluate the legal constraints, the hard-to-reform areas and the future reform limits, so as to grasp the orientation of reform.

Keywords: power list, building an honest and clean government, administrative system reform, modern state governance, the punishment and prevention system

【作者簡介】

程文浩，清華大學公共管理學院教授、廉政治理研究中心主任。研究方向為政府管理、廉政建設。主要著作有《預防腐敗》、《中國行政改革措施的廉政作用》（論文）、《中國財政供養的規模及影響變量——基于十年機構改革的經驗》（論文）等。清華大學公共管理學院碩士研究生楊詩哲是本文的共同作者。