中國的文化是先有國后有家，我們每一個人都生活在一個時代、一個國家的背景之下，盡管我們有各自的利益，但是如果不能有一個安穩的國家，每個人的利益也不可能得到很好的保障。在利益多元化的今天,我們更需要強調國家能夠成為每一個公民利益的守護者。推動法治中國建設，在法制框架內進行利益調整和利益博弈，尋求利益公約數，是社會穩步前進的制度保障，也是中國公民福祉的保障。

政策突破已到盡頭

改革開放以來，先驅者用解放社會生產力的實踐突破了計劃經濟時代的政策藩籬，推動了社會的進步。當年小崗村的農民為了自己的生存和溫飽，做出包產到戶的決定，他們不惜按下手印，如果有人家不幸因此失去了勞動力的話，他們會對他的家人承擔責任；當年的“傻子瓜子”年廣久，小平同志一句“看看再說”，使他突破了雇工7-8人的政策，使得民營企業家有了后來的發展機會。這些政策的突破者們，以他們的實踐對我們國家經濟的發展開辟出了道路。

改革之初極度的壓抑和貧窮使得幾乎每一項政策突破都能給絕大多數人帶來福利的增加，改革的共鳴性很強。農村家庭聯產承包制使得中國解決了全國人吃飯的問題。多種所有制經濟的發展，使得我們告別了過去物質匱乏的年代。國有企業經營自主權的下放煥發了很多人的勞動熱情。中央地方財政分灶吃飯調動了中央和地方的積極性，使得國家的財力有了極大的提高。那時社會各階層都是改革成果的受益者。但是30多年以后，我們的改革面臨著很多問題。

35年的改革進程極大地推進了經濟的增長，同時形成了新的利益格局，這是社會的進步。但這種格局未必是最有利于經濟發展的格局。我們看到了東中西部中國經濟發展的差距；我們看到了第一產業、第二產業、第三產業發展的不均衡；我們也看到了國民收入分配格局當中居民分配的收入比例在逐年降低；我們也看到了居民之間的收入的差距是在拉大的。這一切盡管是在我們歷史上獲得巨大進步之后的一些負面現象，但是這些存在的問題會對中國的發展帶來影響。為了促進社會的公平正義，黨中央決定要全面深化經濟、政治、文化、社會和生態領域的改革。

時至今日，不觸動既得利益的改革不多，即使是增量改革也會間接觸動既得利益。比如社會保障制度的改革。現在的社會保障制度可以說是碎片化的，有地區的差別和人群的差別。如果社會保障制度能夠形成全國性全覆蓋，需要花很大力量進行調整，比如城鄉統一建設用地制度，這會涉及到農民、拆遷戶和政府的利益。再如資源價格改革，會觸動資源性企業和資源豐富地區和運用資源比較多的地區的利益。再如財稅改革，涉及到了中央和地方的關系，涉及到政府各部門的關系，也涉及到社會、企業、居民的關系。建立規則維護秩序是全民利益所在，因而當務之急，應該推動國家的法制建設，在法制的軌道當中來調整各方的利益。

將利益調整納入法制軌道

到2012年，中國已經基本建成了中國特色社會主義的法律體系。盡管有些法律還不完善，但是市場經濟法律框架已基本建成，我們應在此基礎上不斷完善。近年來許多法律的修改和設立在向著保障公民權利和促進社會公平正義方向前進。三中全會提出全面深化改革的措施有許多突破了現行法律，涉及諸多利益調整，必須修法，將利益調整納入法制的軌道。

完善法律體系最好的方法就是學法、用法，在實踐中發現制度缺陷并加以完善。中國需要較真的公民，更需要較真的律師。因為孫志剛事件，有一批法學者提出了要對收容遣送辦法進行違憲審議。正是這樣的動議，促使國務院很快廢除了收容辦法。因為有吳有水這樣的律師，對超生征收的社會撫養費引起了社會關注。因為有唐慧上訪被勞教，引發了社會對勞教制度的關注，三中全會決定要廢除勞教制度。正是因為有這些較真的律師、公民，才推動了法律的完善。因此，公民要把法律法規作為自身活動的基本行為準則，要學會更要有勇氣通過法定程序表達訴求，用法律手段解決糾紛，維護自身權益。正如電影《秋菊打官司》，秋菊為了自己的利益要討個說法。如果每個人都能夠學會用法律手段解決糾紛，通過正當渠道來訴說要求、維護自身利益，如果司法能夠公正，能夠給每個公民一個說理的地方，我想我們的社會就會減少很多的自殘行為或者是非理性的維權行為。

黨對于司法工作應是政策領導，實現黨的主張和人民意愿在法律層面達成一致。政法委要尊重司法獨立，不干涉具體案例，通過統籌把握司法工作的方向引導司法工作的開展。司法部門應成為社會公平正義的守護者，法官應成為社會良知的探索者。法律任何時候都不會是完善的，但在用法裁量時法官應按照保護公民權利的價值取向做出判斷。社會應在有爭議的判例中看到制度和法律的缺陷，不斷完善。

社會需要經典的判例詮釋法律的精髓。比如三中全會決定中寫道：“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟”。三中全會的這個表述得到了社會的認同，也是未來社會經濟發展的動力和源泉所在。但是我們遺憾地看到，這句話在現實當中并不是表現得那么充分，還有很多不完善的地方。包括法律法規有一些地方并不能對所有的所有制都平等地保護，所以我們需要有典型案例的判決，讓人們相信法律的實質和效用。比如當年的年廣久因“傻子瓜子”得以存在下去，使得那么多的私營企業發展壯大。如果在民營企業財產受到侵害的案例當中能夠出現標桿性的判例，我想三中全會決定當中所說的原則就會得以落地。

完善立法制度，打破地方利益和部門利益，從目前來看，應該更多地發揮人大作為立法機關在民主立法方面的主導作用。目前基本上做到了每部法律的制定都向全社會公開，充分聽取社會公眾、專家學者及相關部門的意見建議。公開立法進程，通過立法凝聚社會共識，形成社會最大公約數，這有利于形成通過協商修法的途徑訂立規則、維護各方權益的氛圍。立法修法的公開民主為社會各界參與奠定了基礎。各社會組織、企業及個人應以積極的態度參與立法、修法和對行政法規評估的工作，讓法律法規體現社會共識，讓行政規章符合法律法規授權的原則。我們有《行政許可法》，但很多政務機關經常自我授權；我們有《政府信息公開條例》，我們本來有知情權能夠知道很多的行政行為所產生的信息，能夠使我們的政府更加公開透明，能夠便于社會的問責。但是可惜這些法律法規貫徹落實得并不好。我們每一個人應該在這方面投入更多精力給予更大的關注。有立法立規、有問責、有處罰、有公正的司法，改革才能夠得到落實。

用法律約束公權力

用法律保障公民權利，約束公權力是法治建設的核心基礎。因為公權力是公民為了維護社會秩序而讓渡部分權利的結果。任何社會行為都要考慮成本和收益。公民的社會活動可以以合同合約的方式進行，風險自擔，有了糾紛可以通過權威者裁定或司法判決解決。對于那些影響面較小、參與公眾少的活動，可以通過私人秩序、行業自律來管理。但對于那些影響面大、參與公眾多的社會活動，如果完全由公民采取私人秩序維護，成本會很高，因此公民需要將自身權利讓渡一部分給監管機構，由公眾授權監管機構對社會活動進行監管，約束市場紀律，維護社會秩序，確保政治經濟生活正常運轉。對于牽涉到全社會公眾利益的重大問題，如食品藥品、安全生產、金融活動等，需要設立專門機構進行監管。對于公民合法運用財產權的創新活動應予鼓勵，激發公民創造財富和企業創新的動力。但是如果有某些活動妨害他人和公眾權利，就要由立法機構予以禁止，相當于開立“負面清單”。清單之內的活動嚴格禁止，清單之外的活動公民有權進行，做到對于普通公民來說，“法無禁止即可為”。同時，公民也有權對政府政策措施的制定和實施進行依法問責、依法維權，公民和政府共同接受法律的約束。

保護社會公眾利益，降低社會交易成本，是合理界定監管邊界的依據。從金融市場角度來理解這一問題：第一，金融活動是公民財產權的實現方式，公民對自己的財產具有擁有、處置、使用、收益權，其中處置權和收益權是財產擁有人的重要權利，法律對此應予以保護；第二，不能把公民個人、少數人、多數人的財產處置都納入監管之列，“玩自己的錢給他自由，玩少數人大金額的錢適度監管，玩多數人的錢嚴格監管”，據此正確劃分金融活動的監管邊界。

政府首先要運用法治思維和法治方式行使權力。要落實行政執法責任制，做到有權必有責，用權受監督，違法要問責；行政權力要適應來自社會的監督，要讓行政復議、仲裁、訴訟等法定程序效率更高，成本更低。我們大家可以在網上看到有關于食品安全、環境保護、懲治腐敗、事故問責等等的各種各樣的議論，網絡的民主使得我們的政府，我們的司法部門在關注著民眾所關注的問題。在法治建設中網絡民主起到了重要的推動的作用，司法部門和政府部門的積極回應將有利于法治社會的建設。

中國在法律約束公權力方面已經有了一定的基礎。比如《行政許可法》、《行政復議法》、《政府信息公開條例》等法律法規的頒布執行，為約束行政權力提供了制度基礎，其中《行政許可法》是對行政行為進行法律授權。正如習總書記所說，要加強權力運行的制約和監督，將權力關進制度的籠子。要不斷完善行政法的各項條款規定，不斷強化相關法規的執法力度，不斷增強公民依法維權的意識和能力，壓縮行政權力濫用的空間，真正實現行政機關“法無授權不可為”。

在約束行政行為的法律法規不斷完善的同時，也應當支持和鼓勵公益訴訟。我們希望通過建立公益訴訟制度來讓社會學會用法律維護公眾的權利。一是因為在法律訴訟中，民告官比較難，公益訴訟可以使訴訟雙方處于相對平等的地位；二是公益訴訟是參與機構有限的訴訟，可以將政府擔心的社會事件問題納入法制軌道；三是通過公益訴訟可以逐漸培育公民維護自身權利的意識，解決多數人的維權問題。公民通過公益訴訟方式訴諸法律來解決行政行為不當帶來的問題，行政法規對于行政行為的制約將有可能獲得加強。在訴訟的過程當中無論哪一方勝哪一方敗，都能看到法律的適用性和不完善的地方。司法實踐是完善法律的最好途徑。

任何制度都不是完善的，但社會主義市場經濟是實踐證明了的有利于中國社會經濟發展的制度，我們應該沿此方向不斷完善這一制度。疏通民意表達渠道，堅持法律法規所規定的原則，就不會在利益博弈中產生動蕩。修法立法可能會耗費時間，但這個成本遠低于動蕩給社會帶來的危害。在法制框架內推動社會前進是中國社會經濟發展的最佳路徑，是改革的最佳路徑。改革者要做法治中國的建設者。

（作者為全國人大常委會委員、財政經濟委員會副主任委員）