在多數人的認識中，財政就是關于政府理財、管財的經濟活動。殊不知，理財僅僅是財政最表層的功能。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是我國在黨的文件中首次對財政的重要性予以論述，并將其放到了國家治理基礎這樣的高度。如此來看，財政就不僅僅純粹是經濟領域的問題，而是政治領域、社會領域的大問題。《決定》要求加強財政領域的立法，不斷完善財稅體制，順乎當今的時代發展潮流。筆者以為，在當今的中國，加強財政立法，既是建設現代國家，加強國家治理的重要基礎和法治保障，也是我國未來一段時期法治建設的重中之重。

財政法是現代國家的基礎性法律

在現代國家，財政并非僅僅是“財”的問題，而更多的是“政”的問題，正如亞當 斯密所言，財政乃庶政之母，故有政必有財，財為政之資。

基于財政的政治性和社會性，法治成為現代公共財政的必然要求。確立財政運行基礎及規則的財政法，其價值并不在于它是理財之法，而更多地體現為它是市場經濟的基礎法，更是為政之法和為民之法。我們不妨說，財政法是建設現代國家，建立良好國家治理的基礎性法律。

立法落后有損財政的國家治理功能

我國自改革開放到現在，歷經了35年的歷程，法治建設的進程突飛猛進。2011年官方正式宣布，中國特色社會主義法律體系已經建立。但是，我國的立法進程在不同的領域仍然存在嚴重不平衡的問題。筆者的觀察是，在調整市場經濟的法律體系中，我國財政立法進程比較緩慢，立法較為薄弱，與發達國家的法治差距較大。

我國財政立法最突出的問題是行政主導。從國際經驗來看，由于財政運行涉及社會經濟的各個領域，也是國家與人民、政府與市場關系的集中體現，對法治的要求比較高，以憲法或者憲法性質的法律文件（即最高權力機關制定的法律文件）等高層級的法律規定財政運行的基本規則，是財政法治的基本要求。反觀我國，現行財稅法律體系非常薄弱，大量的財政活動是由國務院的行政法規甚至效力層次更低的部門規章、政策去規定。目前，我國除了《預算法》《稅收征管法》《個人所得稅法》《企業所得稅法》《車船稅法》《政府采購法》《會計法》《審計法》等屬于全國人大的立法之外，大量的立法都是以國務院的行政法規甚至部委規章的形式存在的。

在政府間財政關系方面，除了憲法的原則性規定外，缺乏一部專門調整政府間關系的基本法。國家的治理呈現濃厚的行政主導色彩，中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的財政關系不合理，任意動用行政權威調整事權財權，地方政府和下級政府對事權、財權的預期不穩定，事權下移、財權上收，事權與財力不匹配的問題非常突出。

在財政收入方面，稅收法定的理念沒有得到貫徹。在稅收領域缺乏一部稅收基本法來規制國家的征稅活動，征稅呈現高度行政化的特點，多數稅收是由國務院通過條例的形式來規定的，由此導致了征稅的任意性，稅收長期超GDP增長，國與民的財產關系難以實現平衡；在非稅領域，法治化水平則更低，由此所導致的土地財政、亂收費、亂罰款的問題長期得不到解決。

在財政支出方面，民眾作為納稅人，對于財政資金的使用卻并沒有話語權，更遑論決策權和監督權，財政資金的使用不公開、不透明的問題比較突出。這些年開始實行預算公開，但公開的情況并不樂觀，數據粗略、遮遮掩掩，讓百姓如墜五里霧中的情況還很普遍。

薄弱的財政立法，其結果是導致財政活動過于追求經濟和行政效率，嚴重減損了財政所應當具有的政治和社會功能。從改革開放的進程來看，我國在現代化建設的過程中，地方政府更加追求發展的規模和速度，財政成為服從和服務于經濟增長的重要工具，難以顧及社會事業、環境保護等重要領域。民主也好，法治也好，其本質都是要限制政府的權力，要以犧牲或損耗效率為代價，故而財政民主、財政法治被有意無意地淡化，法治似乎成為了阻礙效率的絆腳石。因此，財政運行呈現出一定的封閉性、行政主導性等特點，民眾的主體地位被忽視，社會公平難以實現。

財政立法要切實服務于國家治理

近年來，隨著社會對政府財政活動的關注，要求政府財政依法運行的呼聲越來越高。毫無疑問，加強財政立法，是解決當前財政運行失范，強化法治約束的重要基礎，也是順應民意的重要舉措。十八屆三中全會對財政立法給予了高度的關注。加強財政立法，不能理解僅局限于經濟領域的改革。如果我們回顧十八大報告，就會發現，在十八大報告中，財政預算問題首次被放到政治改革領域，突出人民代表大會的預算決算監督職能，反映出中央對預算的本質有了較以往更加深刻全面的認識，其定位完全符合現代財政運行的基本規律。筆者認為，我國未來的財政立法，一定要充分體現向市場放權、向社會放權、向地方放權的基本理念，回應民眾在財政民主、公眾參與、預算公開等方面的訴求，使財政預算真正成為聯系國家與人民的紐帶。從立法整體體系來看，要著眼于對政府間財政關系（尤其是中央與地方事權、財權的配置）、財政支出、財政收入、財政管理等問題進行全方位的規制。其中，重點是要加強權力機關在財政運行中的決策和監督作用，注重強化財政的可救濟性。

那么，我國的財政立法體系應當如何建立？筆者認為，比較理想的財政立法體系至少應當包括如下重要立法。

財政基本法（約4部），包括：政府間財政關系法、財政轉移支付法、預算法（已制定）、財政監督法、審計法（已制定）。

財政支出法（約3部），包括：政府采購法（已制定）、財政投資法、財政貸款法。

非稅收入法（約5部），包括：行政事業性收費管理法、政府性基金法、國債法、彩票法、國有資本經營收益管理法（已制定的《企業國有資產法》已有部分關于國有資本經營預算的規定）。

稅法（約15部），包括：稅收基本法、稅收征管法（已制定）、企業所得稅法（已制定）、個人所得稅法（已制定）、車船稅法（已制定）以及其他單項稅收立法（約10部，即：關稅法、增值稅法、營業稅法、消費稅法、契稅法、房產稅法、土地增值稅法、印花稅法、遺產稅法、證券交易稅法、物業稅法等）。

從前述分析來看，我國的財政法律體系應當包括大約30部重要法律，這樣才能基本覆蓋財政法治的主要領域，從而形成完善的財政立法，滿足建設現代法治國家的需要。而我國已經制定的財政法律不到10部，大量的立法工作還有待推進。財政立法的任務十分艱巨，任重道遠。