《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推動國有企業完善現代企業制度。”“準確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。”由此引出一個現實問題，即不同類型的國有企業的功能存在異質性，其目標和經營方式也不同。依照筆者理解，國有企業可以劃分為以下三種類型：

一是公益性國有企業，如公交、地鐵、環衛、國防設施、公共衛生保健、義務教育等。這類企業應被賦予強制性社會公共目標，沒有經濟性目標，即不以盈利為目的，其作用是直接提供公共服務，以社會和諧與穩定為唯一目標。

二是盈利性國有企業，如電信、汽車、電子、鋼鐵、醫藥、金融、建筑等。這類企業以追求利潤最大化為其首要目標，沒有任何強制性社會公共目標。但其自覺提供公共服務是履行社會責任的行為，應予鼓勵。

三是自然壟斷和稀缺資源類國有企業，我把它稱為“適度壟斷性國有企業”。自然壟斷類企業，如鐵路運輸、管道天然氣、自來水等，國際通行的做法都是國有經營，因為這類企業具有成本遞減性，因此價格一般定在平均成本水平上，而民營則無法保證這種定價水平；稀缺資源類國有企業，如石油、黃金等，為防止稀缺資源過度耗竭，也必須由國有企業來經營。這兩種企業經營的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，即以社會公共性作用為主，經濟性作用居次，以最大限度保證公正福利最大化。

中國國有企業改革過去存在比較嚴重的誤區：一方面，公益性和適度壟斷性國有企業存在過度市場化傾向；而另一方面，盈利性國有企業則市場化不足，存在過度壟斷問題。這兩個方面的誤區其實存在一個共性，即把追求利潤作為國有企業的主要目標，甚至是唯一目標，而把國有企業的公共服務功能拋之腦后，以為市場化就是市場經濟，市場經濟就是追求利潤，這是對市場經濟的嚴重誤解。實際上，市場經濟越發達，國有企業就越多地處于公共領域，很少在競爭性領域與民爭利。在現實中我們不難看到，由于公益性和適度壟斷性國有企業的過度市場化，導致不少人看不起病、上不起學、乘不起車，而且事故頻發；而由于盈利性國有企業的市場化不足，行政壟斷嚴重，導致公眾不得不接受人為的高價格和低服務。這種改革的誤區，最終的結果不是國民福利的提高，而是下降，或者說被少數利益集團嚴重侵蝕。

從歷史上看，國有企業是為了解決因市場失靈而出現的市場本身不能解決的諸多公共性問題而產生的，也就是說，公共性是國有企業的本質屬性。民營企業能做的，而且可以做得很好的，國有企業沒有必要介入；而民營企業不愿做的，做了不能賺錢的，則國有企業必須介入。前者便是競爭性領域，后者則是公共性領域。

中國社會主義制度建立后，出于迅速工業化的需要，國有企業占據了國民經濟的絕大部分領域，分布十分廣泛，這種格局至今仍然沒有改變。以上市公司為例，上世紀90年代，上市公司幾乎是清一色的國有控股企業，到2012年底，上市公司中的國有控股公司降到了41.83%。但是，從國有控股企業控制的資產和營業收入看，則均超過2/3，體量仍然龐大。由于國有企業享有民營企業所不具備的許多行政壟斷資源，導致國有企業和民營企業之間的不公平競爭。這種不公平競爭，一方面導致國有企業創新動力不足，成本控制不力；另一方面則由于價高質次（包括低服務）而不斷引發公眾不滿。以2012年《財富》世界500強中的第4、5位為例。第4位是英國石油公司，其營業收入和利潤分別是3864.63億美元和257億美元；第5位是中國石化，其營業收入和利潤分別是3752.14億美元和94.53億美元。可以看出，中石化的營業收入是英國石油的97.09%，相差無幾；但中石化的利潤卻僅僅是英國石油的36.78%，相差很大。按理說，西方發達國家的勞動力成本很高，而中國的勞動力成本卻很便宜，那么，差距在哪里呢？答案無怪乎兩個：一是技術水平低，二是成本控制不力，這是缺乏競爭的必然結果。

因此，國有企業改革切忌一刀切，必須分類改革，分類治理。

公益性國有企業，嚴格說不能稱企業，因為企業給人的感覺就是賺錢的，應該設置成特殊法人。特殊法人是指依照專門法律設立和經營的具有專門職能的國有獨資單位，特殊法人不受《公司法》和一般商法規范的約束。在經營上，特殊法人獨立核算，但不負盈虧而靠財政維持，若有虧損由財政彌補。政府依法對其產品價格和成本進行控制。在治理結構和機制設計上，必須強調公眾代表的決策參與和監督，同時嚴格信息公開和透明。

競爭性國有企業完全按市場規則來運作，追求利潤最大化，不承擔公共職能（但鼓勵其自愿承擔社會責任的行為）。不過，前提是政府必須放棄對這類國有企業的各種保護，既不賦予其任何行政壟斷地位，也不給予任何政策支持，讓他們在市場上與民營企業進行平等的、優勝劣汰的競爭。有公平的競爭，企業才會有創新的動力。這類企業必須向國家上繳股息紅利，再由國家通過公共財政支出將股息紅利回歸公眾。也就是說，國有企業的利潤應該主要來自這類企業。如果不能持續獲得盈利，那就接受市場優勝劣汰法則的懲罰。在治理結構和機制設計上，應該完全按照現代公司治理的基本規范，清晰界定股東、董事會和經營者的權利義務關系，尤其要明確董事會與經營者之間監督與被監督的關系，以切實保障出資人權益。

對于適度壟斷性國有企業，政府必須通過規制政策，使經營者站在國民福利最大化的立場上來經營這類企業，而不是借助行政壟斷把消費者剩余最大限度地轉化成生產者剩余，盈虧平衡是這類企業的基本選擇。對于這類企業，采取國有控股公司的產權形式是必要和現實的選擇，不允許在資本市場上市經營。在治理結構和機制設計上，一要強調董事會的集體決策和監督；二要在董事會的構成上體現公共性（比如有獨立的公共利益的代表）；三要把成本控制作為常態來管理，成本控制不是“壓制”，而是“更合理”。此外，與公益性國有企業一樣，要強調信息公開，這有利于企業接受公眾監督。