十八屆三中全會提出“推進以人為核心的城鎮化”，“創新人口管理，加快戶籍制度改革”，推進農業轉移人口市民化。

中國城鄉二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末。戶籍制度將城鄉居民劃分為非農業人口和農業人口，從而對兩種戶籍人口實行不同的制度和政策，由此形成城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。

戶籍制度是城鄉二元制度結構的顯著標志。對于戶籍制度改革，是中國眾多改革中爭論最大、認識最不統一、進展最為緩慢的一項改革。對于長期橫亙在城鄉居民之間的這道難以逾越的制度“鴻溝”，戶籍制度改革不是一般的改革創新，而是創造條件逐步讓戶籍制度退出歷史舞臺，以實現社會公平。

戶籍制度改革的爭論與悖論

戶籍制度改革之所以進展緩慢，一個主要原因就在于無論是政府決策層，還是理論界都存在認識上的不同。例如，戶籍制度改革的目標是人口登記制度，還是改革附著在其后的福利制度？改革的重點是大城市為主，還是以中小城鎮為主，或者是齊頭并進協同推進？戶籍制度改革的推動者是中央政府，還是地方政府？農民“以土地換社保”的方式取得市民身份，到底是制度的創新，還是對農民的歧視性政策的延續？對于這些問題，各方存有不同的觀點。

對于戶籍制度改革總體上有兩種思路，一種是設想把已經附著在戶籍上的教育、醫療、社保、住房等基本公共服務逐步實現制度統一、水平大致均等后，再進行戶籍制度改革。另一種思路是先進行戶籍改革，再逐步解決各種問題。

然而，戶籍制度后面不僅是城鄉二元的公共服務制度，還有更復雜的土地制度、社會管理體制、財稅體制等一系列制度安排，它是涉及面最廣、涉及體制改革層次最深、涉及利益人群最多的制度，可以說是牽一發而動全身。要等這些制度都解決了，還需要相當長的時間。未來中國人口城鎮化進程不能再長期建立在城鄉居民“同命不同價”的歧視性政策基礎上，改革戶籍制度勢在必行，首先要實現身份的平等，這是談論其他問題的前提條件。

有學者認為，戶籍制度改革的重點應放在中小城市。因為大城市已經人滿為患，“大城市病”越來越嚴重，不宜再降低戶籍門檻。從某種程度上講，這種改革路徑是一種利益妥協的產物。“人往哪里去”本質上是一種市場行為，哪里就業機會多，公共服務好，更適合自己發展，人們自然就流向這個地方。中國大中城市的集聚經濟和規模效應，自然是流動人口的集聚地。2億多農民工沖破戶籍限制，涌向長三角、珠三角等沿海發達省市，就是最好的例證。

過去10多年戶籍改革成效不大的根本原因在于，過分強調形式上放開和淺層次改革，忽視深層次的利益協調；過分強調單兵突進，忽視了戶籍與基本公共服務、土地等制度綜合改革的整體性、系統性；過分強調現實條件和現實困難，而不是力圖通過制度創新創造條件，破解難題。

戶籍制度改革不能“一放了之”

2013年6月，《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》中稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。這是在人口城鎮化快速推進的大背景下的新一輪戶籍制度改革，關鍵詞是“放”。“一放了之”能否破解戶籍改革的困境，筆者認為，這至少需要3個方面的聯動改革。

1.戶籍制度與基本公共服務制度的聯動改革，目標是盡快剝離戶籍制度的福利分配功能。

目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育、義務兵退役安置、交通事故人身損害賠償等各個方面。戶籍制度演變成與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。

近年來，各地戶籍制度改革的探索主要有兩種思路：一種方式是，“以土地換社保”，讓農民工退出宅基地、承包地等集體成員權益，以獲得城市戶口并全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，不斷降低城鎮戶籍的福利“含金量”，逐步讓戶口與福利脫鉤。

適應人口城鎮化發展趨勢，應以去利益化、城鄉一體化、遷徙自由化為目標和方向，還原戶籍的人口登記功能，突破以戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤。

2.戶籍制度與農村土地制度的聯動改革，重點是保障農民在保留農村各項財產權利的前提下進城落戶。

按照國家現行《土地承包法》的規定，農民全家遷入設區的市，轉為非農業戶口后，須將承包地退還原村集體。讓農民帶著財產權利進城無疑面臨著法律障礙。借鑒廣東、重慶、四川等地農村產權制度改革的相關成功經驗，對遷移進城的農民，允許農民在保留農村各項財產權利的情況下進城落戶，不應以其放棄農村土地權益作為換取市民身份的條件。

農民帶財產進城，有效解決了農業轉移人口在城鎮安身立命的原始資本積累問題，不再是以往的“裸身進城”；地方政府也可以在土地改革過程中抽一些土地增值稅給外來農民工蓋房子，給農民工子女建一些公立學校，只要住房問題和子女教育問題解決了，戶籍制度也就解決了。

3.戶籍制度與等級化的城鎮化管理體制的聯動改革，目標是實現公共資源配置的均等化。

30多年來，中國一直沿革以行政主為主導的等級化的城鎮管理體制，使資源配置依賴城市的行政級別。例如，一、二線城市的高房價，背后是公共資源、優質公共服務在中心城市的集中配置。其結果是，大城市公共服務質量高和就業機會多、但農民工市民化安置成本高，解決外來人口的戶籍問題將給當地的財政帶來更大負擔；中小城鎮農民工市民化安置成本低，但對農民工缺乏吸引力。按照十八大“行政層級扁平化”的要求推動行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位已成為戶籍制度改革必要條件。

創新人口管理創造條件逐步取消戶籍制度

戶籍制度承載著城鄉居民的福利不平等和權利不平等，不是一般的改革創新，而是創造條件，逐步取消以人的管制為目標的傳統人口管理模式，建立“以人為核心”，以服務人的發展為基本目標的新型人口管理體制。

1.推進城鄉基本公共服務制度對接。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出：“以輸入地政府管理為主，加快建立農民工等流動人口基本公共服務制度，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展”。實現這一目標，為戶籍制度改革創造條件，關鍵在于逐步推進城鄉基本公共服務制度對接。

第一步，1～3年，完善體系，初步實現城鄉基本公共服務制度的對接。盡快出臺全國統一基本公共服務相關政策，不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋范圍，把實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋作為“十二五”的約束性目標，重點推進農民工養老、醫療和失業保險關系全接續。

第二步，3～5年，實現區域間、不同社會群體間公共服務轉移續接，初步形成全國一體化的基本公共服務體制。

第三，5～8年，逐步提高水平，基本實現城鄉、區域間基本公共服務均等化，實現“制度統一、標準統一、水平均衡”。

2.推進農地物權化的制度創新，讓農民“帶資進城”。

以土地物權化為重點，以保護農民的土地財產權利為核心，深化農村土地管理制度改革，讓農民“帶資進城”、“帶財產進城”，盡快叫停“土地換社保”的歧視性政策。

第一，進一步修訂《農村土地承包法》等法律，確保農村土地使用權具有完整的用益物權性質。修訂后的《土地承包法》需要在土地承包的基本權利屬性上明確，除法律另有規定外，任何一級政府和組織不得侵犯農民的土地權益，不得干預農民依法行使自己的各項權利。

第二，明確農村宅基地完整的物權，探索宅基地進入市場的流轉辦法。賦予農民宅基地及其房屋的完整物權，鼓勵農民自愿以其宅基地置換城鎮住房。例如，按照規定在置換標準，對于在小城鎮長期工作的農民工，鼓勵農民自愿以宅基地置換小城鎮內住宅，遷入小城鎮化居住。

第三，按照城鄉建設用地“同價、同權、同收益”的原則推進征地制度改革。1年左右，完善征地程序和法定補償辦法，提高補償標準，切實保障被征地農民長遠生計，嚴禁“先用后征”，遏制濫征、亂占農地的勢頭；3年左右，實現城鄉建設用地“同價、同權、同收益”；5年左右，建立城鄉統一的建設用地市場，形成農村土地使用權轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

3.打破行政等級化的城鎮管理體制，推進公共資源配置均等化。

城鎮化進程中，行政力量和經濟力量的推動作用都十分重要。面對以往行政主導城鎮化的矛盾問題，應在有效發揮行政力量的同時，適應經濟社會發展大趨勢，走經濟主導的城鎮化發展之路。

第一，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位。按照經濟社會發展的客觀規律，合理確定城市的行政管理范圍和權限，使政府公共服務資源的配置要與行政級別相脫鉤。除了直轄市外，不分副省級城市、地級市、縣級市，對大、中、小城市在公共治理上應實行“平行”政策，對市一級的規劃審批權下放給城市。

第二，改革財稅體制，加大各級政府對中小城鎮的轉移支付力度。實現新增財政城市建設資金主要用于中小城鎮，實質性地提高中小城鎮人口集聚功能。

考慮到解決問題的難度，取消戶籍制度在操作層面從長計議，循序漸進。比如，1～2年內剝離戶籍制度的福利分配功能, 在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3～5年內，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5～8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。