推進(jìn)戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中首要的重點任務(wù)之一。戶籍制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時代，它的存在使我國出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩類人，也出現(xiàn)了大城市和中小城市、沿海城市和內(nèi)陸城市、發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)等“泛二元化”格局。而且，幾十年來，與戶籍捆綁的利益已經(jīng)固化，要想輕易改變是很不容易的，況且很多城市在財政壓力面前都有“流動人口紅利最大化”的想法，他們在吸引優(yōu)質(zhì)人才的同時卻不想提供高水準(zhǔn)的福利和社會保障。為了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)城市公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，必須以實施居住證制度為基礎(chǔ)，分批分期分層次解決進(jìn)城農(nóng)民的入戶問題，同時引導(dǎo)人口的合理流動，減輕東部沿海地區(qū)城市的市民化壓力，同步推進(jìn)與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的各項制度改革，使戶籍不再成為城鄉(xiāng)之間、流動人口和本地人口之間在教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生、住房等諸多方面不平等的根源。

分批分期分層次解決戶籍問題

2012年，我國有7.1億城鎮(zhèn)人口，占總?cè)丝诘?2.57%，但是其中城鎮(zhèn)戶籍人口只占約35%左右，其中17個百分點的差距即已經(jīng)進(jìn)入城市而未取得城市戶籍的人口數(shù)量，達(dá)到2.3億，如此多數(shù)量的進(jìn)城農(nóng)村戶口人群不可能一下子全部解決其戶籍問題，因此，需要分階段、分批次、有重點地逐步解決。

一是分期。我國提出了到2020年全面建成小康社會，那么我們就要求在2020年以前使相當(dāng)一部分已經(jīng)進(jìn)城和即將進(jìn)城的農(nóng)民工（即存量和增量農(nóng)民工）享受和城市居民在大部分基本公共服務(wù)上相同的待遇，而這就同時涉及這些人戶改的問題。因此，國家在“十二五”和“十三五”時期將分階段設(shè)定基本公共服務(wù)覆蓋面目標(biāo)和戶改目標(biāo)，截至2015年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，基本公共服務(wù)均等化取得明顯進(jìn)展，到2020年，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。同時，在這兩個五年規(guī)劃期間，戶改工作重心在存量和增量農(nóng)民工中以舉家遷徙和穩(wěn)定就業(yè)的新生代農(nóng)民工為主，等到“十四五”時期戶改進(jìn)度加快推進(jìn)，面向所有人群，但任務(wù)十分艱巨。

二是分層次。從規(guī)模層次看，優(yōu)先放開中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)的戶籍，其次再放開有足夠承載能力的地級和副省級大城市戶籍，最后逐步放開人口與資源、環(huán)境矛盾特別尖銳的特大城市和大城市戶籍。從實施的措施看，國家要以“積分落戶”和“居住證制度”為手段，以全面推進(jìn)居住證制度改革為基礎(chǔ)，逐步推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。國家應(yīng)該通過全面推廣居住證制度的改革促進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐步向進(jìn)城農(nóng)民工覆蓋。應(yīng)該允許不同層次的進(jìn)城農(nóng)民工都享有取得居住證的權(quán)力，不能使居住證制度成為“第二戶籍制度”。在不同層次取得居住證的進(jìn)城農(nóng)民工中，先固化已經(jīng)享有的基本公共服務(wù)，再根據(jù)其持有年限逐步享受更多的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。要根據(jù)城市承載能力的不斷提升逐步放寬“以居住證轉(zhuǎn)城市戶籍”的條件，同時要因地制宜設(shè)定條件，使持有居住證達(dá)到規(guī)定年限后不論入戶與否都可以享受和城市居民完全相同的基本公共服務(wù)。要因地制宜建立積分制落戶指標(biāo)體系，根據(jù)農(nóng)民工的各項條件換算成積分后進(jìn)入排隊序列，再根據(jù)當(dāng)?shù)氐某休d能力設(shè)定轉(zhuǎn)戶數(shù)量指標(biāo)。隨著城市承載力的提升，積分考核的條件應(yīng)逐步減少，轉(zhuǎn)戶的指標(biāo)應(yīng)逐步增加。

三是分批。在全國實行居住證制度的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)該有重點地分批解決進(jìn)城農(nóng)民工的戶籍問題。2012年全國農(nóng)民工總量為26261萬人，其中，舉家外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)約20%，國家應(yīng)優(yōu)先保障舉家遷徙農(nóng)民工入戶，其次是有穩(wěn)定就業(yè)的新生代農(nóng)民工，他們掌握一定的知識和技能，見識比早期農(nóng)民工更開闊，也更熱愛城市的生活，解決其戶籍有助于為城鎮(zhèn)發(fā)展提供穩(wěn)定的、高質(zhì)量的勞動力。同時，為了合理引導(dǎo)人口不要過于集中于特大和大城市，應(yīng)該優(yōu)先解決中小城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工以及中西部地區(qū)就近轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民工入戶。在具體推進(jìn)工作中，則要統(tǒng)籌當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平和城市綜合承載能力，區(qū)別情況，積極作為，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶改，完成2020年前全面建成小康社會目標(biāo)。

引導(dǎo)人口有序流動，為東部沿海戶改減壓

改革開放以來，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，形成了長三角、珠三角和京津冀三大城市群，吸納了中西部地區(qū)大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力，也為東部沿海地區(qū)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，也進(jìn)一步拉大了東部和中西部地區(qū)的發(fā)展差距，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展和地區(qū)發(fā)展的不均衡，對于東部沿海地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民工市民化帶來了巨大壓力。

未來，國家要逐步合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本，實行中央和省市政府、企業(yè)和農(nóng)民工個人共同分?jǐn)偟臋C(jī)制；與此同時，要推動?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐，通過產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移合理引導(dǎo)來自中西部的農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)工以及隨就業(yè)向城鄉(xiāng)結(jié)合部、中小城市和小城鎮(zhèn)遷徙，支持中西部地區(qū)、東部沿海的中小城市和小城鎮(zhèn)地區(qū)快速發(fā)展，優(yōu)先解決就近務(wù)工和在中小城市和小城鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民工的城鎮(zhèn)戶籍，為東部沿海地區(qū)特大和大城市的戶改減壓。

同步推進(jìn)各項制度改革，保障戶改取得實效

我國往往按照戶口身份并以區(qū)劃為單位來執(zhí)行公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保險、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化體育等基本公共服務(wù)。由于擔(dān)心大量農(nóng)民工在當(dāng)?shù)芈鋺魰偙‘?dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民已經(jīng)享有的社會福利，所以很多政府既不愿意本地農(nóng)民進(jìn)城落戶，也不愿意接納外來農(nóng)民工進(jìn)入本地落戶，在城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間、區(qū)域之間形成了固化的利益格局。要使戶籍制度改革取得實效，必須逐步剝離附著在戶口上的各項基本公共服務(wù)待遇。

一是落實全面放開地級市及以下城市戶籍的政策不打折，清理正在執(zhí)行的造成暫住人口學(xué)習(xí)、工作和生活不便的有關(guān)政策措施，農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險等待遇的條件不應(yīng)與其農(nóng)村的土地掛鉤，直轄市以外城市應(yīng)取消畢業(yè)生落戶限制，今后出臺的有關(guān)義務(wù)教育、勞動就業(yè)和培訓(xùn)等政策措施不能再與戶口掛鉤。有計劃、有步驟地提高暫時不具備落戶條件農(nóng)民工在住房租購、子女教育和社會保障等方面的待遇。

二是要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，分類明確戶口遷移政策，加快推進(jìn)暫住人口居住證制度，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎(chǔ)信息庫，建立健全實有人口動態(tài)管理機(jī)制，完善特殊人群管理和服務(wù)政策，探索建立以養(yǎng)老、醫(yī)療保險為重點的全民登記管理制度。

三是加快推動行政管理體制、財稅金融體制、資源環(huán)境價格制度、收入分配和社會保障制度、社會管理體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制等領(lǐng)域改革，以全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，逐步取消與戶口相掛鉤的各項福利和配套公共服務(wù)待遇，成熟一項取消一項，逐步使戶口回歸到僅反映個人身份性質(zhì)的本來功能。加快改革集體建設(shè)用地使用制度和完善征地補償制度，使農(nóng)民更多地分享農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地過程中形成的土地增值收益，探索建立和完善進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村資產(chǎn)處置機(jī)制，堅持依法、自愿、有償原則，建立土地流轉(zhuǎn)和交易市場，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，探索建立農(nóng)村土地權(quán)益置換城鎮(zhèn)公共服務(wù)有效機(jī)制。