中國共產黨十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是中國站在新的歷史起點上全面深化改革的綱領性文件和行動指南。《決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。《決定》第四個部分為“加快政府職能轉變”，指出，“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。這為下一步深化政府改革指明了方向。

政府治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內核

認真學習研究《決定》，我們可以發現其中一個最大亮點，就是在全面深化改革的總目標中第一次提出了“國家治理體系和治理能力的現代化”這個全新概念。圍繞構筑國家治理體系，《決定》又從不同層面提出了政府治理、社會治理和“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一系列重要概念。

研究現代公共管理理論的學者都知道，在現代公共管理學研究中，國家治理體系和國家治理能力，是一個重要研究領域，也是國家現代化的重要內容。黨的報告中第一次使用這個概念，并納入未來我國改革的總目標，體現了黨中央的政治遠見和開放胸懷，適應了社會主義市場經濟發展的內在要求和國家發展現代化的大勢。

國家治理體系，包括由經濟制度、政治制度、社會制度和文化制度構成的一攬子國家制度體系和相應的法律法規體系。它強調國家權力的合理配置和制衡、權力運行的有序和合規、決策的民主和公眾的參與。從管理一個國家到治理一個國家，一字之變，體現了管理主體的多元、共擔、共治、共贏的理念，突出了權力的分享、合規、依法、有序和服務，這是一個重大的思想革命，也是一個宏大的改革命題，并為形成一個有效的政府治理出了一篇大的文章。

其中，政府治理是國家治理體系和治理能力建設的重要核心內容。

近年來，公共管理學者提出的政府“善治”是政府治理的一個價值目標。這也就是說，我國政府改革的方向就是要向著國家治理體系和治理能力的現代化邁進，就是要全面打造一個既有中國特色又順應時代潮流的現代政府。按照《決定》提出的，這就是建設一個“法治政府和服務型政府”。

按照這樣的邏輯，再細致琢磨整個《決定》框架，我們對深化政府改革的大思路用三個層面、四個關系維度加以認識:

第一個層面：是最高層面、或者說是方向層面。完善和發展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力的現代化，需要有有效的政府治理來支撐。換句話說，只有深化政府改革，才能在新的改革起點上，更好地發揮政府作用，才能解決“處理好政府與市場的關系”這個核心問題，也才能進一步深化經濟體制改革，并以經濟體制改革為牽引，帶動各個領域的全面深化改革，推動生產關系同生產力、上層建筑和經濟基礎相適應，推動經濟社會持續快速健康發展，最終實現國家治理體系和治理能力的現代化。

第二個層面，是政府自身改革的制度層面。按照“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”的要求，包括政府運行的制度體系，市場運行的制度體系、社會主體（包括企業、法人、社會組織等）制度體系這“三位一體”需要更加成熟和定型。其中，政府作為公權力的代表，必須具有清晰的職能定位，優化的組織結構，高效的行政管理方式和較高的科學管理水平，要通過良好的制度安排成就政府的公信力和執行力，進而形成法治政府和服務型政府。

第三個層面，是政府改革的配套層面。政府改革也不是單個領域某一方面的“單兵作戰”，需要有四個維度關系加以保障：

一是黨政關系維度。我們的政府改革是在黨的領導下推進的，這是我們政治制度所決定的。因此，深化政府改革，必須強調要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨的領導水平和執政能力，才能確保政府改革能夠取得成功。這次全會一大突破和一大亮點，就是中央決定成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。各級黨委也要相應建立機構，切實履行對改革的領導責任。這是眾盼所歸的一項重大改革。

二是法政關系維度。一方面，我們要發展社會主義民主政治，建設法治中國。法治政府是法治中國的基礎。我們的一切執政行為要維護憲法法律權威，要加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，深化行政執法體制改革。另一方面，要通過構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，形成科學有效的權力制約和協調機制，實現用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。只有把權力關進制度的籠子，才能建設廉潔政治，實現干部清正、政府清廉、政治清明。

三是政事關系維度。《決定》提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱。建立一個立法完善、事權明確、稅制合理、稅負穩定、預算透明的現代財政制度，既可以優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安，也可以充分發揮中央和地方兩個積極性，形成事權和支出責任相適應、相匹配的制度，確保政府治理的有效性、穩定性和持久性。

四是政社關系維度。社會治理是為有效的政府治理創造良好有序的社會環境，也是推進現代政府治理的有效支撐。一個好的社會治理，能最大限度地增強社會發展活力，有效預防和化解社會矛盾體制，更能降低政府社會交易成本，形成多元聯動共贏共治的政府治理的社會基礎。

綜上，我們從國家治理現代化的方向層面、政府自身改革的制度層面、政府改革的配套層面，由外及內、由近及遠；再從黨政關系維度、法政關系維度、政事關系維度、政社關系維度，來全面考量深化政府改革，就可以看出，三中全會《決定》對下一階段政府改革有了一個全面的、系統的、協同的制度設計和安排。是重大的理論和政策突破，具有深遠的改革用意。

形成有效的政府治理關鍵是形成行政權力配置的有序化

市場經濟從歐洲國家開始建立以來，所有經濟學派研究的核心問題都離不開正確處理政府、市場和社會法人（公眾）的關系。其理想的狀態是，在信息充分和產權清晰的前提下，市場能夠通過價格機制、供求機制和競爭機制發揮資源的有效配置作用，政府所要做的就是解決因為信息不對稱產生的“市場失靈”問題，要通過提供公共產品服務、維護市場公平、平抑經濟波動、構筑社會保障來體現政府應有的職能，從而發揮政府“有形之手”的作用。

縱觀改革開放35年來的各項改革，我們每前進一步，對政府和市場關系問題的認識也都前進一大步。

處理好政府與市場的關系。這是全面深化經濟體制改革的重心，也是形成有效的政府治理的關鍵。縱觀多年來我國政府改革和深化行政體制改革進程中出現的這樣那樣的問題，破解開來，其實就是三個問題：一個是行政權力邊界的問題，一個是行政權力錯配的問題，一個是行政權力約束的問題。

按照黨的十八大報告提出的“建立一個職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的政府”的要求和這次三中全會進一步強調的“建設法治政府和服務型政府”的目標，由問題倒逼改革，尋求改的方向和給出改的答案，對政府自身改革來說，歸結起來，就是要徹底解決好“放權、分權、限權、接權、管權和養權”的問題，從而在政府與市場、政府與社會、政府層級之間形成一個可預期的、配置合理的、有序運行的權力關系。

新一屆政府上任以來，中央政府帶頭垂范，通過大力“放權”，將不該管也管不好的事項下放，市場能辦的，就多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。以此推進行政審批制度改革，加快轉變政府職能，進一步明晰政府與市場的邊界。以簡政放權為突破口的行政管理體制改革不斷釋放出的紅利，對拉動中國經濟回暖并加速轉型升級起到了重要作用。

當然，權力下放多少、要怎么“放”、“放”多開，需要細致研究和設計。這里涉及政府權力在競爭性領域、自然壟斷型領域和行政性壟斷領域的進退，涉及中央與地方的權責劃分，涉及各政府層級間事權、財權的匹配和限定問題。另外，“放權”也不意味著全面放松管制，“放”和“管”在制度設計中還需要兩輪驅動，做到“該放的要放開放到位”、“該管的要管住管好”。

特別是我國正處于經濟轉型的關鍵期，市場發育尚不十分健全，行政區劃還存在歷史的分割，尤其是社會組織發育還很不健全。放權之后存在誰來“接權”，怎樣“接權”的問題值得考量，需要把“接、放、管”的文章做好。

正如李克強總理強調的，在中央轉變職能的“上篇”加快書寫的背景下，地方政府也要盡快寫好職能轉變的“下篇”。中央政府明令取消的，要不折不扣地放給市場、社會，防止明放暗不放、先放后收、虛放實收等行為，還要認真研究放權后的承接主體問題、放權次序問題、放下去后怎么管的問題；地方政府也要有擔當、不截留地“接”，有規矩、不藏私地“放”，把地方本級該放的權力切實放下去、放到位，決不能打“小算盤”、搞“小九九”；有章法、不卸責地“管”，把該管的管起來、管到位，規范監管行為，克服隨意性。這樣，才能讓政府職能上下貫通，左右銜接，切實推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，共同釋放轉型發展的推動力。

當然，還有一個“養權”的問題。要通過樹立良好的政風，營造良好的行政文化，讓廣大公務員真正樹立起永做人民公仆的政府精神，以良好的政風和公信力保持公心、贏得民心和公眾的信任，始終保持謙虛謹慎，把群眾當先生，認認真真向群眾學習。

全面正確履行政府職能 切實健全科學的宏觀調控體系

《決定》提出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。

在市場在未來的資源配置中將發揮決定性作用后，政府在強調要加強市場活動監管，加強社會管理、加強環境保護、加強各類公共服務提供的基本職責之外，。加強中央政府宏觀調控職責和能力變得十分關鍵，這也是國家治理能力現代化的必然要求。

《決定》因此突出強調，要加強政府在發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施的作用，要健全宏觀調控體系。

宏觀調控的主要任務就是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。

隨著我國日益融入經濟全球化進程和對外開放進入新的階段，全球經濟周期波動的“黑天鵝”事件高發頻發，將使得我們不再孤立于世界經濟體系。在未來的十年，我國利率的市場化、匯率的國際化進程必將加速，我們在充分享有全球化經濟紅利時，面對的國際經濟金融風險度也會大大增加。

這就要求我們必須健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控前瞻性、預見性、針對性、協同性。

在政府治理的重要政策選項上，還要積極形成參與國際宏觀經濟政策協調的機制，增強我國在國際經濟事務中的話語權，確立各類大宗商品的定價權，占領產品和產業標準的評價制定的制高點，進而推動國際經濟治理結構和體系完善。

這又是一個全新的課題，也是必須經歷的一個重大市場經濟的考驗。

（作者為國家行政學院研究員、經濟學博士）