要全面深化改革，推動國家治理的現代化，以政府的有效限權、放權和分權為核心的政府職能轉變具有統籌改革全局，實現改革總體目標的重大意義，是未來推動深化改革的重中之重，是政府的一場自我革命

十八屆三中全會提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。轉變政府職能是十八屆三中全會后，未來一個時期全面深化改革、推進國家治理現代化的關鍵領域和關鍵環節。到2020年，我們能不能實現改革與發展的預期目標并取得決定性成果，實現政府職能轉變具有決定性意義。

實質是政府的有效限權、放權和分權

轉變政府職能的實質是政府的有效限權、放權和分權。無論是在理論上還是在實踐中，限制政府權力，建立有限政府，是“政府現代性”的根本標志。政府作為國家治理的主體，其職能的合理界定和邊界的合理劃分，決定著國家治理的質量。政府超出自己的職能范圍對市場活動和社會過程的不合理干預，將使正常的市場秩序和社會秩序遭到根本性的破壞，帶來大量的經濟問題和社會問題，引發大量的社會矛盾，使政府處于一個費力不討好的尷尬地位。與此同時，政府的不合理干預也抑制了市場和社會的創新性活力，使公平的市場競爭體系和公正的社會良性運行體系遭到人為的破壞，從而消解了市場和社會的自我修復能力，加大了國家治理的難度。因此，政府職能轉變的一個關鍵前提是政府的自我定位，是建立一個有限政府而不是一個全能政府，真正實現“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”，形成職能邊界清晰的政府、市場、社會“共治”的“現代國家治理體系”。

放權或權力下放是指正確處理“政府間關系”，包括中央政府與地方政府的關系及上一級政府與下一級政府之間的關系。權力下放的基本原則是權力下放到基層政府的財力能夠承擔的事項上，形成權責一致或財權與事權相一致的政府間職能劃分體系，既提高公共資源的使用效率，又強化基層政府的責任能力；權力下放的關鍵環節是地方政府要真正轉變職能，真正把精力放到市場監管、社會管理和公共服務上來，讓經濟社會發展真正成為惠及人民的發展。

分權是指權力向社會組織的有序轉移，是一個現代文明國家實現國家治理現代化的基本前提條件，也是政府職能能不能徹底轉變的最基本的制度保障。一個現代國家的重要標志就是自主的社會組織高度發達，具有承接政府權力轉移的基本能力，并能通過“行業自律”實現自我監管，通過“項目管理”和“服務合同出租”實現承接政府的部分社會管理及公共服務職能，使政府、市場、社會的“共治”局面得以形成，并最終實現國家治理的現代化。

能起到全盤皆活的關鍵棋子的作用

轉變政府職能是全面深化改革的關鍵領域。與改革開放以來的歷次三中全會較為單一的改革議題或任務不同，十八屆三中全會的一個重要特點是強調“全面深化改革”，強調十八大以來我們一直堅持的“五位一體”的綜合性、全面性改革，強調改革的系統性、整體性和協同性，改革涉及十五大領域和60個具體改革事項，改革的時間表確定為2020年，這說明改革的艱巨性和復雜性前所未有，改革步入“深水區”，到了“啃硬骨頭”的階段。而為了真正落實“全面深化改革”這一艱巨任務，實現2020年改革的戰略目標，政府職能轉變是一個“牽一發而動全身”的關鍵領域。

政府作為改革的統籌者和領跑者，擔負著全面深化改革“領導者”的關鍵角色，因此，政府職能轉變是經濟社會文化等其他領域改革能否取得實質性效果的關鍵前提。政府職能轉變事關改革全局，政府能不能在改革過程中實現有效限權、放權和分權，排除部門利益乃至個人利益的干擾，保持公共權力的公正性和純潔性，是我們有效推進全面改革，擴大市場與社會的創新性自主發展空間，真正完成現代國家治理“結構性重組”的關鍵環節。正是從這個意義上來說，強調轉變職能是政府的一場自我革命，在改革這盤大棋局中，能起到全盤皆活的關鍵棋子的作用。

國家治理體系和治理能力現代化的基本前提

轉變政府職能是國家治理現代化的基本前提。十八屆三中全會提出推進“國家治理體系”和“國家治理能力”現代化這一總體目標，并把這一目標作為完善和發展社會主義制度的核心內容，從而把“全面深化改革”落實在現代“國家治理”的制度層面。一個現代化的國家治理體系，本質上講是一個政府職能合理到位，政府權力邊界清晰，公共權力不缺位、錯位和越位的科學治理體系，是一個嚴格按照“依法治國”原則而運行的規則治理體系，是一個依據人民民主原則，實現人民群眾民主參與政治過程的民主治理體系。因此，國家治理體系的現代化，一個基本前提就是政府職能體系的科學化規范化界定，逐步實現政府的有效限權、放權和分權體系，用制度保證權力的純潔性，實現社會公正，達到“社會共治”。

國家治理能力的現代化，一般來說是指政府的公共政策制定能力、公共財政與預算能力和選人用人能力的現代化，其最本質的表現是政府的公共精神或政府履行自己職能的“責任能力”。無論是在理論上還是在實踐中，國家治理體系的現代化都是國家治理能力現代化的基礎和前提。結構決定功能，沒有治理體系或治理結構的現代化，國家治理能力就不會得到有效的發揮和實現。

總之，要全面深化改革，推動國家治理的現代化，以政府的有效限權、放權和分權為核心的政府職能轉變具有統籌改革全局，實現改革總體目標的重大意義，是未來推動深化改革的重中之重，是政府的一場自我革命。

（作者為國家行政學院教授）