提 要

黨的十八屆三中全會公報，對財政改革明確提出，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率、建立現代財政制度，發揮中央、地方兩個積極性，改進預算管理制度，建立事權和支出責任相適應的制度。這些要求包含豐富的內容，也關聯一系列改革中的攻堅克難與協調配套問題，是服務于實現國家治理的現代化、讓統一市場對資源配置優化發揮決定性作用、促進社會公平和實現國家長治久安的制度建設的——一句話，是服務和支撐改革全局的。我們亟須結合十八屆三中全會后的整體改革設計思路，把財政服務經濟社會發展全局的任務，落實到一套以“現代性”為取向的“路線圖與時間表”上。

我國財稅改革已在歷經30多年推進、深化的基礎上做出了新一輪改革的重要鋪墊：“營改增”改革擴大范圍，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆蓋全國，并將適時擴大行業覆蓋面，已形成“倒逼”通盤財稅體制安排，進而深化利益關系格局重構之勢。由“營改增”而來的直接現實問題是：把原歸地方掌握的財源中唯一大宗財源——營業稅，改為按現體制75%要歸中央(每年的增量中則有70%歸中央)的增值稅，地方政府今后的主力財源是什么?怎樣貫徹實施“十八大”明確提出的“構建地方稅體系”和“加快改革財稅體制”的任務?處理這一重大現實問題牽一發而動全身，勢必歸結為推進新一輪旨在“建立現代財政制度”的財政改革與全局改革的方案設計與操作問題。

顯然，“現代財政制度”的建立，是匹配于我國建設現代國家、現代社會的“偉大民族復興”宏偉藍圖的，我們亟須結合十八屆三中全會后的整體改革設計思路，把財政服務經濟社會發展全局的任務，落實到一套以“現代性”為取向的“路線圖與時間表”上，相關的要點，至少涉及以下幾方面的認識：

首先，必須充分肯定我國于1994年推出的“分稅制”配套改革基本制度成果，并加以鞏固和提升。1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻在于：“三位一體”地規范政府與企業、中央與地方、公權與公民關系，從行政性分權轉為經濟性分權，絕非所謂“重啟集權時代”之舉。分稅制內洽于市場經濟體制，是鄧小平南方談話和黨中央確立社會主義市場經濟目標模式后，現實地構建社會主義市場經濟、實現“三步走”現代化戰略的必然選擇，堅持深化分稅制改革必須堅定不移，使之在統一市場中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。近年來批評之聲不絕于耳的“地方隱性負債”、“土地財政”、“基層財政困難”等問題，其產生的根源絕不是分稅制，而恰恰是由于我國省以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制狀態，實際上是五花八門、復雜易變、討價還價色彩還較濃厚的分成制與包干制。正是這種不能適應市場經濟目標模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，在大思路上，要以分稅制在省以下的實際貫徹落實為重點，設計可行的深化改革方案。

其次，完整、準確地理解分稅制所應澄清的幾個重要認識：一是分稅制的邏輯起點，是市場經濟目標模式取向下政府的職能定位和從立法機關(我國為最高權力機構——人民代表大會)所獲得的收支權，所以“完善立法”是我國經濟社會轉軌中必須高度重視、正確把握的動態過程;二是政府事權范圍事關正確處理政府與市場關系、讓市場發揮決定性的資源配置作用這一核心問題，對政府收入規模(廣義宏觀稅負)起著大前提的作用，所以，合理明確各級政府的事權劃分，是深化分稅制改革中制度設計和全程優化的始發基礎環節，要使事權明晰合理落實到各級財政支出責任的“明細單”，即支出規范化、制度化的分工合作方案;三是廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點，且要求地區間稅基配置框架大致規范一律，但各地實際稅收豐度必然高低不一，客觀存在財政收入的“地區間橫向不均衡”，所以，在穩定現階段宏觀稅負大致水平的同時，要在稅制改革中積極構建和完善地方稅體系和復合稅制，形成各級政府組織收入的規范化支撐框架;四是因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級、地方本級必不可能各自收支平衡，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉移支付制度，調節“地區間橫向不均衡”;五是財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進關系而非平行關系，較適當的“中央地方財力占比”是在正確處理經濟性分權制度安排各環節后自然生成的。中央、地方“兩個積極性”的充分合理發揮，需要以理順體制、通盤安排為關鍵。

第三，需要明確：我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹的“病理分析”并不復雜，就是因為省以下還有市、縣、鄉鎮。“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣(含縣級市)、鄉鎮四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依二十個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的，因而1994年以來實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態。出路在于，逐步推進“鄉財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

第四，按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構和優化中央—地方財稅關系的基本原則與要領：以合理界定各級政府職能即“事權和支出責任相適應”為始發環節，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規范、完整、透明的現代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉移支付和必要的“生態補償”式的地區間橫向轉移支付。這一體制安排如能建設到位，將使中國所有地區包括欠發達區域，都形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難和隱性負債的隱患，矯正土地財政，服務于“五位一體”的科學發展。

第五，為向以上體制框架推近，可以做、并應盡快做的事項包括：一是由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權(支出責任)明細單，列明各自專享事權以及共擔事權的共擔方案，并在今后漸進地優化與細致化。二是盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農”、“金盾”等十余個政府信息系統建設工程的聯網和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協作調控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺。三是積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，以配合今后的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

第六，在優化和改進地方稅體系過程中，結合短期可做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案——不排除在流轉稅領域區別對待地開掘消費稅的潛力空間，把優化生產、消費結構的意圖與增加地方政府稅源相結合;資源稅改革應抓住煤炭市場價位自然回調的寶貴時間窗口，把“從價”機制擴大到煤炭，并拉動新一輪理順基礎能源產品比價關系與價格形成機制的稅價財聯動配套改革;房產稅應穩妥擴大試點范圍，積累經驗徐圖進展;環境稅改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作;個人所得稅應實行分類與綜合相結合并按家庭瞻養因素調整扣除的改革方案，等等。地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經驗結合地區情況走向規范化，將收入納入預算體系管理。

第七，以信息系統和預測能力為支持，積極編制和發展完善中期滾動預算。在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統籌調節，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應、過多過濫的補助項目，以及稅收優惠措施的副作用，加強財政支出全流程績效約束，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。應強化和優化中央、省兩級自上而下的轉移支付，提高一般轉移支付比重，整合專項轉移支付并取消“地方配套”附帶條件。民生支出方面，在繼續加大力度的同時，需要更加注重伴隨機制創新與合理激勵形成財政的可持續性。

三中全會的指導文件給出大思路之后，相信會促使各有關部門和從中央到地方政府各層面，更加注重從全局視野認識理解財稅領域勢在必行的改革，積極協同社會多方主體，努力優化可行方案，以更加注重提高財稅信息透明化和積極與社會公眾、各有關利益訴求互動的舉措，尋求調整利益格局的最大公約數和可行的改革方案，并積極實施某些必要的“先行先試”。

(作者系財政部財政科學研究所所長)