摘要: 政府與人民的關系問題不僅是政治學問題，也是法學問題，更是行政法學的核心問題。政治學具有形而上的意義，法學具有形而下的意義，政治理想的實現離不開法律的規范性支持。在各種法律中，憲法和行政法與政治的關系最為密切，它們往往是某種政治模式的產物并反過來支持和發展這種政治模式。從政府與人民關系的角度看，當代中國行政法的兩種重要理論—平衡論與政府法治論—實際上有異曲同工之妙、殊途同歸之效，它們都在為實現“政府與人民法律地位平等”這一目標提供理論支撐。 關鍵詞: 政府；人民；法律地位；平衡論；政府法治論      

引言

行政法的理論基礎是決定行政法的存在價值與發展方向的根本問題，也是行政法學體系的出發點和核心問題。行政法理論基礎的首要任務是研究政府與人民之間的基本關系，就此問題，上世紀我國行政法學界曾出現過“管理論”、“控權論”、“平衡論”、“服務論”、“公共利益本位論”、“公共權力論”和“政府法治論”等學說，這些學說各有特色和貢獻，但其中比較全面詳細論證政府與人民之間的基本關系并以之為重心的，當屬“平衡論”和“政府法治論”。筆者在上世紀80年代后期先是提出“人民政府論”，在90年代初又提出“政府法治論”。羅豪才教授和他的弟子們在上世紀90年代提出了“平衡論”，隨后這一理論不斷豐富和發展。本文以“平衡論”和“政府法治論”這兩個學說為對象，說明這兩種理論都是從行政法理論基礎的角度研究政府與人民之間關系平等化和政府與人民法律地位平等的重要價值。

一、“平衡論”的效果在于謀取政府與人民的法律地位平等

“平衡論”的產生以1993年羅豪才教授等發表《現代行政法的理論基礎—論行政機關與相對人一方的權利義務平衡》 [1]一文為標志。以此為契機，我國行政法學界掀起了行政法理論基礎研究的熱潮。“平衡論”是一種關于中國當代行政法應訴諸何種價值導向和制度選擇的規范性理論，是在中國社會轉型的背景下提出的。羅豪才教授曾經這樣概括自己的“平衡論”學說：“行政法既不是管理法，也不是控權法，而應該是平衡法，或稱兼顧法，其核心是對行政權力與公民權利這對矛盾的認識，以及對由其產生的各種關系、原則、規范、制度和機制等的選擇和評價。” [2]“平衡論”所稱的“平衡”是“行政法上的權利義務的總體平衡，行政主體與相對人之間關系的平衡，公共利益與個體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等”。 [3]在實際操作上，“平衡”大致有兩個涵義：一是行政立法上權利義務的公平配置，二是在整個行政法的適用過程中以利益衡量方法為精神。基于此，“平衡論”就行政法的概念范疇、價值導向、基本原則、調整對象以及相關的制度提出了一系列觀點。與此同時，為達到行政權與公民權、公共利益與個人利益以及效率與公正的平衡，對如何在現代社會中構建有效的制約和激勵機制也進行了有益的探索。筆者認為，“平衡論”的重要價值在于研究行政權力與公民權利之間的關系，其實際效果在于追求政府與人民之間法律地位的平等。

（一）行政權與公民權的關系

“平衡論”將憲政主義的平衡思想導人行政法研究的基礎領域—行政權和公民權的關系，實現了平衡思想從憲法到行政法的一個轉換。在“平衡論”的倡導下，行政權和公民權的關系問題成為行政法研究的核心問題。

行政權和其他國家權力一樣，歸根結底來自于公民權。公民為個人安全、自由的保障以及為其發展創造條件和環境，設置了行政權。但行政權一旦被設定，其特有的擴張性又會威脅和侵犯個人自由。“平衡論”由此出發，認為行政權與公民權的關系是對立統一的關系，是行政法所調整的一對基本矛盾。 [4]在總體上必須實現行政權與公民權之間的平衡，實現行政機關自身權力與責任以及公民自身權利與義務之間的平衡，直至達到雙方法律地位的平衡。現代行政法的目的和功能應該是平衡行政權與公民權以及相應的公共利益與個人利益等社會多元利益，行政法律制度也應當圍繞此目的和功能進行設置，以實現我國行政法制建設現代化。 [5]具體而言：

首先，行政權的設定受公民權利的制約，受公民權利需求的制約。行政權過小，不足以對個人的安全需求提供保障。行政權過大，又會限制個人的自由空間。為此，就需要適時調整行政權和公民權的范圍，在行政權和公民權之間尋找合理的分界點。在個人與國家的關系上，個人究竟有哪些權利需要國家保障，要靠行政權的設定來實現，而確定哪些個人自由屬于行政權不能加以限制和侵犯的方面，又意味著要給行政權的行使劃定邊界。 [6]

其次，行政權的行使要有公民的參與。公民參與行政權的行使具有兩方面意義。第一，保護公民權利。在公民參與行政權行使的過程中，行政機關可以充分聽取行政相對人的意見，其決定才能夠建立在公正的基礎上，避免專橫和武斷。第二，實現民主。公民參與行政權的行使過程，就有機會主張自己的權利或發表自己的意見，民主的價值得到體現。 [7]

再次，公民權來自對行政權侵害的有救濟途徑。理論上，行政權的設定和行使都應受公民權的制約，但實踐中不可能完全避免行政權對公民權的侵害，因此需要設置行政救濟制度。 [8]現代國家的行政復議制度、行政訴訟制度以及行政賠償制度等都是基于對公民權救濟的需要而設置的制度。

（二）平衡行政權與公民權的依據

首先，“平衡論”認為平衡是行政法自身的價值取向。 [9]在多元利益并存的現代社會，各種利益之間或者相互一致而趨于融和，或者相互矛盾而呈現沖突。只有各種利益關系和諧，才能保持社會的整體穩定。但是，不同利益的和諧不可能自發實現，必須依靠包括國家機構在內的各種社會組織運用包括法律在內的各種社會調控手段的調整才能實現。在對不同利益的劃分中，最重要的一種劃分，就是將利益劃分成公共利益和個體（包括個人和組織）利益。市場經濟條件下的利益主體具有很強的獨立性和自主性，個體利益與公共利益發生沖突的可能性很大。行政法作為調整公共利益和個體利益的最直接、最主要的部門法，必然要在代表公共利益的行政權和代表個體利益的公民權之間進行平衡，以求社會的穩定和發展。因此，“平衡論”反復強調兼顧行政權和公民權的平衡是行政法最基本和最重要的價值追求。 [10]

其次，“平衡論”認為平衡是市場經濟環境對行政法的要求。羅豪才教授曾提出：“管理論是同國家壟斷經濟或計劃經濟體制相適應的，而控權論則是同自由市場經濟體制相適應的。在現代社會，只推行計劃經濟體制，或是只推行單純的市場經濟體制都是行不通的。這已為實踐所證明。宏觀調控（政府干預、計劃）與市場相結合的現代市場經濟體制要求有新的行政法理論與之相適應。我想現代行政法平衡理論應是這一新的經濟體制的產物，應是宏觀調控和市場相結合的平衡機制的反映”。 [11]確實如此，市場經濟要保證利益主體的自由，但也要加強政府的宏觀管理，這就要求行政法兼顧個體自由和市場秩序。市場經濟既要求賦予利益主體充分的自由以實現自主經營和正當競爭，又要求科學合理地發揮政府的作用。實踐證明，市場經濟如果不與宏觀調控相結合，必然造成市場經濟主體行為和市場經濟運行秩序的混亂。現代宏觀調控狀態下的市場競爭已經取代了過去自由放任狀態下的市場競爭，行政法的基本理論應著眼于如何協調行政主體與市場主體的相互關系，構建行政主體權力與市場主體權利相互平衡的機制，以保障社會經濟的穩定健康發展。一方面，通過立法的形式促使國家行政機關積極行使行政權，發揮宏觀調控和為市場主體服務的職能；另一方面，改變以往計劃經濟體制下干預過多的狀況，有效地保障市場主體，保護公民的合法權利。既積極行政，又保證公平，這就要求行政法實現“效率”與“公正”的平衡。

（三）“平衡論”對行政權與公民權平衡的具體要求

雖然“平衡論”沒有明確提出行政機關與行政相對人的法律地位平等，也就是政府與人民法律地位平等的命題，但它所主張的平衡權利與義務以及兼顧公正與效率，實際效果必然是“政府與人民法律地位平等”。為了實現權利與義務的平衡以及公正與效率的兼顧這兩個目標，就需要在其理論指導下，以各種法律手段作為其存在基礎和實現保障，其中最具現實性的基本途徑就是通過行政立法和行政執法這兩個階段來實現其目標。“平衡論”已經在行政立法和行政執法兩方面進行了嘗試。

首先，“平衡論”主張努力實現行政立法中權利和義務的平衡。 [12]行政立法有廣義和狹義之分，廣義的行政立法是指所有能成為行政法正式淵源的規范，狹義的行政立法是指由特定行政機關制定行政法規范的行為以及所制定的行政法規范。 [13]行政立法一般都以行政主體和行政相對人為規制內容，任何一個行政立法文件基本上都反映了行政主體和行政相對人的權利義務在行政活動中的作用過程。由于受傳統的“管理論”和行政優先權原理的影響，行政法關系的單方性很明顯，以往我國的行政立法基本上以方便行政權的行使為目標。但無論是從“平衡論”還是從“控權論”的觀點來看，行政立法都應該以公民權利的實現為基本的價值取向。憲法中的“人民”具體到行政法關系中就是行政法關系中的行政相對人，行政立法必須以行政相對人實現廣泛的憲法權利為價值取向，應當將這些權利的實現途徑予以具體化，而不是為這些權利的實現設置障礙。上世紀90年代以來，我國重要的行政立法都體現了保護行政相對人權利的內容，表現出對行政相對人權利實現的重視，并為行政相對人權利的實現提供程序上的方便。行政立法開始注重平衡分配行政機關與行政相對人的權利義務，在賦予行政機關權力和設定公民義務的同時，相應增加了行政機關的義務和公民的權利。例如，《行政處罰法》明確規定行政機關享有行政處罰權，對必要的、合理的行政處罰予以確認，又對行政機關行使處罰權的權限和程序進行控制。同時，《行政訴訟法》規定了實施行政處罰應承擔的法定義務和行政相對人享有的提起訴訟和獲得賠償的權利。在此過程中，“平衡論”的作用是明顯的， [14]客觀上促進了政府與人民之間關系的平等化。

其次，行政執法中公正和效率的平衡。行政執法是行政法治的實現環節，是行政立法的實際效果。缺乏程序限制的行政執法易導致行政專橫，行政執法階段往往特別突出地表現出行政機關與行政相對人法律地位不對等的特征。為了平衡行政機關與行政相對人在執法階段的地位，許多國家普遍以行政程序規范行政行為，從而保護公民權利，并擴大參與機制。在行政執法階段，實現行政機關與行政相對人之間的平衡主要是通過現代行政程序來實現的。現代行政程序的設立以民主和公正為宗旨，賦予了行政相對人知情權、辨論權、申請回避權、申請補救權等一系列程序性權利。公民可以借助現代行政程序來抗衡行政機關的執法權力，并且能夠參與行政權的行使過程，從而從單純的行政客體變成了可以通過行政程序制約行政行為的主體，體現了程序上的公正性。從效率角度看，“對行政機關而言，遵守程序會耗費一定的時間和金錢，但如果這能減少行政機構運轉中的摩擦也是值得的。因為程序促進了公正，減少了公眾怨苦，其作用是促進而非阻礙了效率。” [15]這樣便可以形成民主價值和效率價值有機統一的行政體制。公正和效率是矛盾的，又是統一的。從民主政治角度看，行政程序的平衡作用非常明顯，相對于單一的“管理論”而言有了很大進步，同時又克服了很可能導致效率降低的“控權論”的弱點。現代行政程序在保證公正的同時也保證了效率，其對行政機關的外部效果則明顯有利于實現政府與人民法律地位的平等。行政執法程序如果做到了公正與效率的平衡，就既能保障人民權利，又能保障政府功能，從而使政府與人民地位的平等性得到進一步彰顯。