要點(diǎn)摘錄：
●現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度。
●土地所有權(quán)的長(zhǎng)期虛置是造成中國(guó)日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊以及內(nèi)需長(zhǎng)期萎縮的制度上的根源。
●改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度首先應(yīng)將土地所有權(quán)與其使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）合二為一以形成完整產(chǎn)權(quán)，然后在組建合作社基礎(chǔ)上使集體土地產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，按照《物權(quán)法》按份共有原則根據(jù)一定比例在合作社和社員即農(nóng)戶(hù)中進(jìn)行分配和持有。
●對(duì)土地按份共有是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現(xiàn)有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案。
●農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)便會(huì)成為土地財(cái)富的擁有者，迅速擴(kuò)大我國(guó)的中產(chǎn)階層數(shù)量。
●集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的終極目的是土地市場(chǎng)化和財(cái)富化，政府退出土地市場(chǎng)。退出土地市場(chǎng)后的政府將大有可為。
●市場(chǎng)化下的供地模式當(dāng)然肯定不會(huì)是所謂單軌，也不會(huì)是雙軌了，而是市場(chǎng)化和多元化的。
專(zhuān)家簡(jiǎn)介：
史嘯虎：1950年10月生，上海外國(guó)語(yǔ)學(xué)院畢業(yè)，廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員、安徽大學(xué)兼職教授。1980年代初起任省級(jí)科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、政府部門(mén)處長(zhǎng)和中國(guó)情報(bào)學(xué)會(huì)情報(bào)研究委員會(huì)委員等行政管理和學(xué)術(shù)職務(wù)；其間受?chē)?guó)家科委委派赴日本國(guó)政府研修國(guó)家科技政策和制度并赴某貧困縣扶貧。1990年代先后在伊朗等國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)從事國(guó)際投資和工程管理工作；其間，曾在安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院任教4年。 2000年后任深圳市一家大型涉外集團(tuán)公司高管。2006年任廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員，就有關(guān)中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題、社會(huì)各類(lèi)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、土地制度和村民自治制度改革以及合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性的研究，已發(fā)表數(shù)百篇論文、評(píng)論、研究報(bào)告和譯文，出版的著作有《農(nóng)村改革的反思》和《國(guó)家軟實(shí)力與文化安全研究——以廣州為例》（與他人合著）等。
“在土地市場(chǎng)化過(guò)程中，政府可以根據(jù)土地的不同交易類(lèi)型確定不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)、限制或鼓勵(lì)各種符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的土地交易。退出土地市場(chǎng)后的政府將大有可為。”廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員史嘯虎在談及如何推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，提出了這條建議。那么，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度究竟存在哪些問(wèn)題？應(yīng)該如何推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革？政府應(yīng)該土地流轉(zhuǎn)中扮演什么角色？就此，光明網(wǎng)理論頻道記者專(zhuān)訪(fǎng)了廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員、安徽大學(xué)兼職教授史嘯虎。
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷在于歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度。
光明網(wǎng)：現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在哪些問(wèn)題？應(yīng)該如何解決這些問(wèn)題？
史嘯虎：現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度：土地所有權(quán)與土地使用權(quán)被人為分割而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的不完整，而且，土地所有權(quán)行使人在法律上始終不明確。比如，憲法早已確定農(nóng)村土地“除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。但這個(gè)集體究竟是什么？是經(jīng)濟(jì)組織還是社會(huì)組織抑或是自治組織？憲法沒(méi)有說(shuō)，而后續(xù)法律也沒(méi)有解釋清楚。如《土地管理法》認(rèn)為，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”。這里雖然說(shuō)到了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)什么樣的經(jīng)濟(jì)組織？是企業(yè)、公司抑或是合作社？我們的所有法律并沒(méi)有說(shuō)清楚。法律也說(shuō)到村民委員會(huì)，但村委會(huì)只是一個(gè)自治組織，而且不是法人，它如何經(jīng)營(yíng)管理集體土地資產(chǎn)？
《憲法》和《土地管理法》都頒行于上世紀(jì)八十年代，歷經(jīng)數(shù)次修訂，但迄今仍未確定集體土地所有權(quán)的行使人，致使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體始終處于不明確的狀態(tài)。土地所有權(quán)的長(zhǎng)期虛置使得數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村土地?zé)o法資本化和財(cái)富化，而作為農(nóng)村集體成員的廣大農(nóng)戶(hù)又因長(zhǎng)期缺乏土地財(cái)產(chǎn)權(quán)而陷入愈益相對(duì)貧窮的困境之中。造成中國(guó)日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊以及內(nèi)需長(zhǎng)期萎縮的制度上的根源就在這里。因此，我們必須通過(guò)推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革來(lái)解決這些問(wèn)題
但是，在進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)需要注意并避免一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和做法，那就是依然回避土地所有權(quán)而只在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也即使用權(quán)上做文章。比如，近年來(lái)各地政府試點(diǎn)農(nóng)村土地承包權(quán)宅基地使用權(quán)抵押貸款。這些地方大多是政府下文要求銀行認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押并發(fā)放貸款。這種以政府信用做擔(dān)保硬性規(guī)定土地使用權(quán)可以抵押貸款做法也許暫時(shí)可行，但它不僅違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，長(zhǎng)此以往也會(huì)讓政府背上沉重的連帶債務(wù)。因此是不可持續(xù)的。其它還有允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，甚至辦公司等等。這些做法都是違背市場(chǎng)商業(yè)原則的，后來(lái)也都不了了之了。
什么叫產(chǎn)權(quán)？產(chǎn)權(quán)就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，而財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系就是指所有權(quán)人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利的總和，也就是完整產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)也不能例外。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是土地產(chǎn)權(quán)的一個(gè)組成部分，而且是很小一部分。現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)中的每畝土地租賃費(fèi)年僅數(shù)百元就是證明。如果我們依然刻意將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)進(jìn)行確權(quán)改革，那么就可以說(shuō)，我們這次的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是不成功的。現(xiàn)在有人不僅要將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)割裂開(kāi)，甚至還想在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外再創(chuàng)造出一個(gè)流轉(zhuǎn)后的土地使用權(quán)，說(shuō)要進(jìn)行土地三權(quán)分離改革。這顯然是不切合實(shí)際的，而且只會(huì)將土地產(chǎn)權(quán)制度改革弄得一團(tuán)糟。只有使土地的產(chǎn)權(quán)完整了才能形成真正的土地資產(chǎn)，才能交易、抵押和買(mǎi)賣(mài)，也才能被叫做土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，也只有這樣，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。
農(nóng)戶(hù)按份持有土地不是搞土地私有化，而是改革的最佳選擇。
光明網(wǎng)：那么如何推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革呢？
史嘯虎：我認(rèn)為，改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度首先應(yīng)將土地所有權(quán)與其使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）合二為一以形成完整產(chǎn)權(quán)，然后在組建合作社基礎(chǔ)上使集體土地產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，按照《物權(quán)法》按份共有原則根據(jù)一定比例在合作社和社員即農(nóng)戶(hù)中進(jìn)行分配和持有。
《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這里首次明確集體成員擁有本集體所有的土地等不動(dòng)產(chǎn)。該法第《物權(quán)法》第九十四條規(guī)定，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)按份共有是指“按份共有人對(duì)共有的財(cái)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。”這是承包農(nóng)戶(hù)對(duì)其所承包土地享受所有權(quán)的最明確法律解釋。我認(rèn)為，這是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現(xiàn)有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案。我們現(xiàn)在需要做的是解放思想、鼓勵(lì)農(nóng)民組建各類(lèi)土地合作社并將土地所有權(quán)與其派生出來(lái)的其他所有權(quán)利合一，形成完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并讓農(nóng)民按照其份額享有之。有人可能會(huì)擔(dān)心這么做是搞私有化。但這是誤解。按份持有土地利用合作社的土地所有權(quán)不僅是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也不會(huì)更沒(méi)有改變土地產(chǎn)權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的性質(zhì)。所以根本無(wú)須擔(dān)心這種產(chǎn)權(quán)改革方式是在搞所謂的土地私有化。
當(dāng)年國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度的改革也是這么做的，即將數(shù)以萬(wàn)計(jì)的國(guó)有企業(yè)以轉(zhuǎn)讓或出售部分國(guó)有資產(chǎn)及其債權(quán)債務(wù)等方式改制成國(guó)有控股或參股企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)，受讓對(duì)象絕大多數(shù)就是原國(guó)有企業(yè)的職工和管理人員。回顧國(guó)企改制歷史人們會(huì)問(wèn)，國(guó)有資產(chǎn)改制都能最后確權(quán)并將完整產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)職工所有，那為何集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就不能將集體土地產(chǎn)權(quán)也讓集體經(jīng)濟(jì)組織的成員農(nóng)戶(hù)所享有呢？
當(dāng)然，國(guó)企改革也存有很多問(wèn)題。其中最大失誤就是產(chǎn)生數(shù)千萬(wàn)的下崗職工。全民所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不僅沒(méi)讓全民享有，甚至連全民所有制企業(yè)的職工也有相當(dāng)一部分被下崗，無(wú)緣持有改制后的國(guó)企股權(quán)。結(jié)果造就了一大批城市失業(yè)人群和貧民。因此，我們?cè)谶@次集體所有制土地產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，必須牢記這一歷史教訓(xùn)，絕不能重蹈國(guó)企改革的錯(cuò)誤，讓任何一個(gè)農(nóng)民或農(nóng)戶(hù)因我們的政策失誤而無(wú)法享有完整的集體土地產(chǎn)權(quán)。
農(nóng)民擁有完整土地產(chǎn)權(quán)即可以此作為抵押進(jìn)行銀行貸款或入股合作社，甚至出售，提高農(nóng)民的融資能力和財(cái)產(chǎn)的資本性與流動(dòng)性，為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和投資提供了更多機(jī)會(huì)，也擴(kuò)大了農(nóng)民的遷徙自由范圍，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)便會(huì)成為土地財(cái)富的擁有者，迅速擴(kuò)大我國(guó)的中產(chǎn)階層數(shù)量。困擾我國(guó)數(shù)十年的收入和財(cái)富分配不合理、城鄉(xiāng)和貧富差距巨大以及內(nèi)需長(zhǎng)期不振的現(xiàn)狀將不復(fù)存在。中國(guó)將步入一個(gè)健康的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展階段。
“383”方案能否排除阻礙，有力貫徹是關(guān)鍵所在。
光明網(wǎng)：根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地非農(nóng)化使用必須先實(shí)現(xiàn)國(guó)有化。“383”方案允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)有何意義？農(nóng)地非農(nóng)化使用的增值收益應(yīng)該如何分配，是否應(yīng)該全部歸農(nóng)民個(gè)體所有？
史嘯虎：土地非農(nóng)化使用必須先實(shí)現(xiàn)國(guó)有化的做法是《土地管理法》規(guī)定的。該法幾經(jīng)修訂，但第四十三條基本沒(méi)變。該條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”該條最后一句的除外條款其實(shí)在過(guò)去二十年中給農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)了一個(gè)口子。上世紀(jì)九十年初廣東和江蘇引進(jìn)外資招商租賃和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量使用集體建設(shè)用地就是利用了這一個(gè)除外條款才得以進(jìn)行的。當(dāng)然，這里有很多用地并非都是“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅”的，而是鉆這一制度漏洞的。只是我們的政策和法律故意闕如罷了。現(xiàn)在沿海地區(qū)很多城市的建設(shè)用地絕大多數(shù)都是來(lái)自農(nóng)村集體土地，政府征收并拿出來(lái)招拍掛的國(guó)有土地只占少數(shù)。就這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，“383”方案允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易只不過(guò)是將原本遺漏在政策和法律之外的打擦邊球的做法重新正名而已。
其實(shí)，關(guān)于集體土地與國(guó)有土地享有平等權(quán)利的提法也不新鮮。10年前的十七屆三中全會(huì)就曾提出同樣的政策，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”后因遭遇獲得巨大土地利益的地方政府等利益集團(tuán)的反對(duì)和阻擾，這一具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的決定并沒(méi)有得到貫徹實(shí)行。所以，“383”方案重申了十七屆三中全會(huì)的決定精神應(yīng)該是值得肯定的。現(xiàn)在的問(wèn)題是，現(xiàn)在的問(wèn)題是，“383”方案如被十八屆三中全會(huì)所采納，那能否避免重蹈覆轍、排除阻擾，從而得到有力地貫徹？這是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。
農(nóng)村建設(shè)用地上市交易無(wú)疑會(huì)給集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員農(nóng)民帶來(lái)很大的合法收益。但是，國(guó)家也可以通過(guò)征收土地交易稅和土地增值稅等方式對(duì)各類(lèi)土地交易行為進(jìn)行征稅，以保障國(guó)家的利益。就土地產(chǎn)權(quán)的所有者集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員農(nóng)戶(hù)而言，農(nóng)村建設(shè)用地與國(guó)有土地平權(quán)上市交易會(huì)使得他們獲得更多的土地收益。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)土地交易獲得的稅后收入，根據(jù)各自的營(yíng)收和財(cái)務(wù)制度，刨去營(yíng)銷(xiāo)和土地平整等成本及公積金等合作社留成后剩余的利潤(rùn)，可按照合作社及其社員的股權(quán)比例進(jìn)行分紅。由此可見(jiàn)，只要我們的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革得法，集體土地上市交易后的收入必然會(huì)根據(jù)市場(chǎng)原則在權(quán)益各方之間進(jìn)行合理的分配，國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益都將得到合法而公平的保障。
