7月2日，復旦大學新政治經濟學研究中心主任、上海同華投資（集團）有限公司董事長、新書《超常增長：1979—2049年的中國經濟》作者史正富接受了上海經濟評論記者采訪，談中國經濟體制中獨特的兩對關系：央地關系、政府與市場關系。他認為，常規的市場經濟解決不了中國問題。中國各地實踐中的很多做法已經超越常規經濟學教科書，值得我們珍惜和發揚。
以下是采訪原文：
法治化央地關系
記者：你用“三維市場體制”解釋了中國經濟的超高速增長，你認為中國的經濟體制是一個成熟的體制？
史正富：我不是說它是成熟的，而是說三維市場體制基本成型了。中央、地方、企業這三大主體的關系已經形成并運行了二十年，成效卓著。雖然還有種種問題，但基本結構合理，把中央的戰略領導力、地方的謀劃推動力、企業的創新活力都發揮了，實現了市場體系中的政府與企業的互相給力而不是互相沖突。但問題是這個“三維”體制還不穩定，因為地方政府目前的自主權還是政策界定的，它容易因人而變。迫切需要分析中央對地方，哪些權力給多了，哪些權力給得還不夠，通過優化調整，實現法治化，讓中央和地方的事權、財權、人權能夠放在法治的軌道上。這是一個頂層設計問題。
中國是大國，中央政府與地方政府之間的關系和政府與企業之間的關系一樣重要。我們不是聯邦制，怎么把分權法治化，使得中央和地方兩邊都有穩定的權力，而不是我現在授權給你，政策上告訴你有這個權，過兩天不給你我就收掉了。如果改成了法治基礎上的合理地劃分中央與地方權力，我估計這個體制還會更好一點。
記者：法治化的結果是中央政府的權力縮小，地方政府的權力擴大嗎？
史正富：這個就要總結過去二三十年的經驗，不能一概而論，要具體分析，在當代復雜多變的世界體系中，各種事權是集中在中央好，還是分解到地方上好。
參照企業的理念，認為整體的國家戰略權限、制度設計的大權、高管團隊（也就是地方領導人）的標準和選拔機制應該在中央，配套這些權力，中央就相應需要財權，多大的財政收入應該給中央，這些根據歷史經驗和經濟學家理性的討論應該可以逐步求解。另外中國有一個特色，中央可能要多拿點錢，就是中國的地理環境——西部的干旱和沙漠化、大江大河的治理、自然災害的防治，總之國土資源的整治，還需要中央政府扮演更多的角色。但不管怎么說，中國這么大一個國家，發展不平衡，人口分布不均衡，教育文化水平地區間差異較大，肯定不可回到過去集中化的道路上去。
毛主席在1950年代論十大關系的時候已經提出來要把一些事權下放給地方。但過去失敗的教訓是，總是在行政分權上兜圈子，跳不出“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈。鄧小平改革比較成功的是，一手是政府向企業放權，創造一個市場出來配置資源；另一方面是中央向地方放權，創造出一個追求發展的競爭性地方政府體系，這樣子，不同的地方政府都有自己的推動力，它會嘗試不同的政策、不同的體制，這也是我們的改革能夠走出蘇聯改革的怪圈（蘇聯的改革彎彎繞，改來改去永遠在兜圈子）的原因。中國在收和放之間，螺旋式發展，發展出來了，最大的原因就是地方政府介入，它成為了改革與發展的一個基本推動力。
記者：這是1994年的分稅制的成果嗎？
史正富：對，那是一次比較大的制度建設。分稅制實施后，中央和地方都有了一個相對穩定的預期，在定下來的基數與分稅比例下，地方經濟做大的話，中央拿多少，地方拿多少，大體是可以算出來的。這就產生了一個使地方政府比較徹底地抓地方經濟發展的動力。當官員要抓地方經濟發展之后，他的心態就變了，否則都是上級任命的官僚，用誰不用誰，關系就很重要，官員的選拔就容易人情化、政治化，而一旦要干事，選人就不是看我喜歡你還是不喜歡你，而是看你這個人有沒有本事，你干不成事，我就不敢用你。
你看中國官場的用人制度與實踐，你能看得出來過去三十年用人的標準在變，地方政府管理地方的能力在變，就是實踐中積累經驗，學習出來的。早年，你看大部分地方官員講話，基本上就是中央文件讀一讀，很少有特色；中央有一個全國發展戰略，我地方的發展戰略基本上就跟你差不多，現在很少看到這樣的情況。每個地方都在尋找本地競爭優勢，有什么歷史傳承，有哪些特定的自然資源，我靠哪個城市比較近，我怎么樣用我的優勢打造主導產業，實際上就是從本地競爭優勢入手，把本地的經濟搞上去。
政經聯合模式未必過時
記者：未來可能不需要政府發揮很多生產性活動了，也就是政府職能需要轉變，你認為呢？
史正富：搞企業管理的人都知道，企業從來不會有一個一成不變的模式，從來都是環境變了，戰略就得變；戰略一變，內部管理也要相應調整。現在問題是，在什么層面上變動？
怎么看在未來幾十年發展中地方政府的職能和作用，是縮小其職能，還是基本維持其職能然后幫它優化？這是一個分歧，我的看法是地方政府的職能，不僅僅是地方基礎設施的建設者，還是所轄區域通盤的戰略規劃與綜合管理者，除了管經濟，也要管社會穩定，管文化教育、環境保護。
記者：現在的問題是，地方政府是不是需要把經濟職能分離出去？
史正富：我們一直講要政經分離，但現在看看發達國家的財政困境，可能要經濟學家來重新思考這個問題。在地方政府層面，究竟是政經完全分離好，還是有機整合好？地方政府不是一個國家，國家是壟斷的，在960萬平方公里內，沒有人跟我競爭的；但地方不一樣，你這個城市跟另一個城市是要競爭的，名為政府，你沒有壟斷權的。這樣子的話，它的行為模式與國家是不同的，那么一個綜合考慮經濟發展、環境保護、社會發展的政府好，還是我只考慮社會公共事務，經濟由企業家階層去考慮更好？就是政經分離型的好，還是政經適當統一的好？我認為這是一個沒有被研究和沒有被回答的問題。我們只是先入為主地認為政經分開是好的，但我想這是在一個國家的層面上，沒有說在互相競爭的地方政府層面上也是這樣的。
我的直觀觀察是，在帶有整合性質的基礎上，有一定政經聯合的地方政府可能是最好的，畢竟天底下的事情都是連著的，好的經濟發展離不開好的社會環境，離不開好的環境治理；經濟、社會、環境還有其他種種問題，其實都互相聯系，究竟平衡點在什么地方，得有人站在一個中立的層面通盤考慮。你是依靠企業家跟社會團體斗爭斗出一個環保平衡好，還是既有不同界別之間的矛盾沖突，又有一個仲裁性的地方政府站在超越財團和環保利益團體的利益之上來協調整合好？我的看法是，有整合的比沒有整合的好。亞當·斯密提出看不見的手，我們各自追求自己的目標，市場和價格機制連在一塊達到共同利益的最大化。但實踐證明，在交易費用存在的情況下，通過私人利益自發互動而實現共同利益這件事不是永遠都能做到的，在很多情況下，交易費用一旦過高，各自追求各自的私人目標或小團體的目標，往往會導致共同目標的架空，整體目標的喪失。
記者：地方政府能夠平等對待經濟目標與社會目標嗎？畢竟經濟目標的實現能夠給地方政府自身帶來利益，而社會目標不一定。
史正富： GDP掛帥，是一個歷史環境的產物，就像老百姓過日子一樣，剛開始時注重物質的東西，房子、家具，但是不是會一直都這樣呢？不會，等他房子有了，家具也有了，他的第二代就跑去研究紅酒了。這個道理同樣用在發展上。
鄧小平提出發展是硬道理，每一個方面都要發展，但經濟發展是底子，是前提；所以過去幾十年經濟發展壓倒一切，但發展到一定階段之后，重心會改變。比如對環境污染的容忍度，隨著經濟發展水平的提高，大家的容忍度都降低了，包括政府官員。經濟發展與環保的平衡點是隨著經濟增長的提升，不斷地移到環保這邊來的。外部因素是中央抓得緊，社會監督多了，其實內因是經濟發展到一定程度了。其他方面，如勞工保護、收入分配的公正平等，也都是這個過程。
記者：我們這套體制只有建立在考核目標之上才會有效的，除了GDP，還有其他指標嗎？
史正富：之前有人提出綠色GDP指標，不過現在也沒有完成。但我知道現在很多地方政府是綜合指標考核，不是一個指標。有經濟、環境、社會指標，還有中央一票否決的指標。在有分權的單一制國家里頭，中央政府的指導思想、提倡的理念還有它的考核體系這三者都是非常重要的，它可以系統地影響到地方政府的決策。另外，我想強調，地方政府的行為模式也并不完全是GDP導向；從內在動力上說，它追求的是地方發展與官員職業成長，這二者又密切相關。而地方發展的內涵隨著發展水平變化又會因時而變。發展導向并不等于GDP導向。
科學建立政府會計報表體系
記者：地方政府參與生產性活動的一個結果是積累了巨額的債務，加劇地方財政乃至銀行業的系統性風險。怎么解決這里的債務問題？
史正富：目前是只講債務，不講資產！學財務的都知道，負債與資產必須結合起來看才有意義，即資產負債率。西方政府借債大多是花費掉了；中國地方政府借債大部分是投資了，投在基礎設施和對企業的創業激勵體系上了，比如地方與稅收優惠，技術與人才補貼、配套出資與貼息等等。這些都形成經營性資產，產生未來長時期的收入流。總之，這是一個管理問題，關鍵在于負債率，在于資產未來收入的能力及其派生的融資能力。不能先天性地認為地方政府融資就不行，也不能說不加管控。對地方融資平臺要規范化建設，事前的監管、事后處置這兩條機制要建立起來。
記者：還是缺少法治建設。
史正富：是迫切需要法規，如監管法規。但這不光是一個法治問題，技術也不過關。比如企業申請貸款，銀行會考察你資產負債表、損益表、現金流量表，分析你還債的可能性，監控你貸款的使用。地方政府呢，什么都沒有，最早國家開發行跟一個地方簽個一攬子協議，整個幾百億元，沒有項目，沒有關于現金流量、資產負債表等的嚴格審查和分析。我的理解是，地方融資畢竟是一個新事物，突然要做起來，要大發展，大家都跟不上。粗放式發展這一段已經過去了，前幾年是地方政府的借債高峰，現在是還債高峰，去年跟今年地方政府的日子很難過，都學到了重要經驗。
另外，這么多地方政府一定會有地方政府出來創新，比如重慶，他們在探索，怎么樣用地方融資平臺，促進地方基礎設施建設與新國企的發展，同時又控制債務風險，制定了一些規則。這是一個地方的嘗試，當人家知道重慶有這個經驗，好多人去取經，形成了地方的知識交流，橫向傳播。這也是中國改革開放30年的一個特色，很多好的政策與做法開始并不是中央的想法，而是地方有個經驗，中央調研，調研以后推廣。
我覺得現在這個過程不能僅局限于過去地方之間自主傳播的模式，它需要專家的介入，包括世界銀行的專家，中國的財政專家、會計專家、金融專家，幫助中國的政府建立探索形成這個監控、管制地方政府金融平臺的一套法治和操作規則，就像現在銀監會監控銀行業務，銀行給企業放款，銀行就要監管審查企業的報表和業務，確定貸款的風險。以后實際上把地方政府融資平臺看成一個大企業不就行了嗎？一個市就是幾百億的事，也就一個大型企業的規模。希望銀行有能力評估地方政府的資產負債表、損益表、現金流量表，那么地方政府的這三張表怎么編呢？現在是一個問題。它沒有一個規范的報表，我們實際上從財政部開始到地方政府，還沒有形成一個和中國現實配對的科學合理的報表體系。
記者：和財政預算是否要結合在一起？
史正富：對。實際上是預算所用的報表要改革。我們預算的這個表過于簡單，它等于是三表合一，資產負債、收入支出和現金流入流出概念是混在一起搞的。這三對概念是不同的，互相配對的，我們現在經常糅在一塊了，一個財政預算報表，告訴你說我財政是沒有問題的，支出是哪幾項，收入是哪幾項，其中有一項是借債，但借債不能算是收入，只是現金流入。另外，中國比西方公共財政多了一個領域，就是資產產生的收入，國有企業、土地、股權處置、經營權拍賣等，是投資形成的經營性資產，然后產生收入。這在西方財政中不重要，但在當今中國財政中則很重要。這個問題牽扯到一個新的、更包容的、科學合理的、針對政府體系的會計報表體系，國家可以拿這個報表體系監控整個地方融資體系，銀行可以用它來評估地方政府的風險有多大。
收入分配改革新思路
記者：在三維市場經濟體制下，經濟增長很快，社會矛盾也趨大。其中一個原因恐怕是它造成了過大的收入差距。
史正富：假如沒有這個地方政府體系，我們是一個怎樣的市場經濟制度？你看拉美、中東、非洲，以及美國這樣的發達國家，他們沒有地方政府介入到這些事情上面來，他們的收入分配在工業化工程中及現在是怎樣的？是比中國還差嗎？
因此，我們需要反思，如果不是這個中國特色市場經濟，而是常規的市場經濟，那么經濟增長會是什么樣的？基礎設施會是什么樣的？收入分配會是什么樣的？社會矛盾會是什么樣的？會比現在做得更好嗎？不可能！
我們現在看我們中國的收入分配不滿意的地方挺多的。平心而論，就現在這個發展階段，從輕工業向重化工業過渡的這個階段，任何國家的歷史上都是資本密集程度提高，人均占有資本的程度提高，馬克思將此稱作資本有機構成提高，這個過程中，消費占比下降，勞動收入占比下降，同時收入向資本家集中，實際上馬克思當年講資本主義要滅亡，就是這個原因。但到后來，技術進步了，汽車工業興起，新部門不斷出現，第三產業也起來了，這個因素漸漸淡化了。
記者：因為有了社會保障?
史正富：不單是社會保障，更重要的是，收入分配本身也在改變，中產階級收入在增大。美國經濟學家庫茲涅茨試圖說明，這是一個倒U形的收入分配曲線，經濟增長的第一個階段的收入分配狀況是不好的，勞動的收入分配份額在下降，但過了某個點（經濟學家說是“劉易斯拐點”），勞動收入的份額就會上升，中產階級就會壯大。
但我擔心的是什么呢？美國最近30年的情況又變了。1980年代以前，中產階級狀況是改善的，但里根以來的美國，中產階級是下降的，中產階級一部分跑到富人那邊去了，現在的富人從絕對數和相對數都比以前多，但是更多的人跑到窮人那邊，窮人的隊伍增加更快，結果中產階級的隊伍在縮小。“兩頭小，中間大”的橄欖形社會正在變成富人多、窮人增加更加多的“M形社會”。這就是占領華爾街自發運動的社會背景。為什么會這樣呢？我跟一個經濟學家討論這個事，總的認為是信息化、全球化、技術革命有重大的影響。比如發達國家很多東西都弄到發展中國家去了，因為企業扁平化以后，中間管理階層都被砍掉了，一個最高管理層可以支配一個很大的全球企業，勞動力是全球配置的，服務也可以外包，一個有能力的管理者通過一個大型企業可以操縱越來越多的資源。交通革命、信息革命、全球化把管理者的能力放大了。
信息化、全球化可能是導致收入分配長期出毛病的世界性歷史力量，當然這只能算是一種猜想。但如果這個是對的話，你要考慮，對于常規市場經濟來說，收入分配不平等的情況很難避免。
但是，如果我們繼續走中國特色市場經濟，我們是不是可以一定程度上緩解收入分配的不良狀況？我認為是可以的，因為它有手段，其中一個最大的手段就是國家理財產生的資產性收入。
記者：國家理財產生的資產性收入如何調節收入分配？
史正富：一次分配從來都是收入分配當中決定性的，一次分配定了，富人與窮人的收入就基本定了，你要在再分配中，通過稅收拿富人的錢補窮人，那是非常非常難的。富人的話語權比窮人大，弱勢群體通常沒有組織能力，沒有資源，因此通過二次分配改善收入分配要想解決大問題不太現實。
真正要讓收入分配有一定平等性，還是要在一次分配上做文章。在純粹的市場經濟中，財富與資本向少數人集中是大趨勢，很難被扭轉，這是我們搞市場經濟必須要面對的問題，因為我們不可能回到計劃經濟，但市場經濟確實有馬太效應，越能干的人支配的資源越大，支配資源越大，收入增長得越快，而勞動力收入獲得者，你再辛苦干活，工資每年增長7%~9%也算快了，但還是窮，什么道理？因為資產的增值速度更快。
資產增值收入快于你工資增長速度，房子過去十年增長了多少倍？你工資能這么漲嗎？不能，所以，你工資雖然漲了很多，但有房子、有股權、有企業的人比你還牛。你知道我們這些年創造了多少富翁？已經令世界瞠目結舌了。而這個肯定是以很嚴重的收入分配不平等為代價的，肯定不是社會可以長期支持和向往的東西。
因此，我的一個理論是，得有一個國家理財體系，通過法律改革，把國家的一部分財產性收入直接對應給比較窮的人，底層的30%為主，相當于給沒有財產的人分享到一部分財產性收入，在一次性收入分配中改善收入分配格局。因為這個一次性收入所依據的財產，不是受益者個人的財產，而是政府替全國人民管的財產，因此我把它稱為1.5次收入分配。
