國有企業的存在威脅法治精神、破壞規則的公平性，因為在法律、規則和政策面前，國企和民企是不平等的。國有企業的私有化不僅是一個經濟效率的問題，更是一個事關民主憲政的問題

原題：我為什么主張“國退民進”；轉載于《經濟觀察報》

美國金融危機引發全球經濟危機以來，不管在美國，還是在中國，或其他國家，都打開了政府干預經濟的閥門。政府以解救危機的名義介入經濟活動，大舉干預市場。一場“國進民退”的運動正如火如荼。我想提醒的是，國家持有太多資產、控制太多經濟資源、對行業準入進行審批、對企業經營進行干預和管制，除了帶來一些遠期經濟上的消極后果外，還會對憲政法治帶來深遠的影響。國有企業的存在威脅法治精神、破壞規則的公平性，因為在法律、規則和政策面前，國企和民企是不平等的。

如果去了解一下近現代史，我們就可以發現，凡是有過公有制歷史的國家，憲政都不是它們社會制度的基本特征，比如前蘇聯、前東歐、計劃經濟時期的中國。相比之下，那些憲政法治比較可靠的國家都是私有制國家。為什么？這應該引起我們的思考。當然，我并不是說私有制會必然導致憲政法治，私有制不是憲政法治的充分條件，但是必要條件，國有制或公有制必然會導致憲政法治的缺失。為什么會這樣呢？

國有制之下沒有真正的平等競爭

除了看到前國有經濟國家的經歷之外，我們還可以從一個更大樣本、更一般層面上，看國有經濟對憲政法治的影響。我運用新政治經濟學的量化方法，按照從1970到1991年每個國家對國有企業的投資占GDP的比重，把64個國家分成三個等份組。結果，我發現，國有企業投資占GDP比重越高的國家，其法治指數就越低，憲政水平越低。在搜集的72個國家的數據里，我發現，政府開支占GDP的比例越高，法治水平就越低。用我們的話來說，政府越窮的國家里，法治水平越高。一國的憲政法治水平與其政府可以花費的收入成反比！在這72個國家里，我還發現，政府開支相對GDP的比重越高，腐敗越嚴重。這也很好理解：如果政府沒有錢，即使官員們想腐敗，也腐敗不起來，沒有讓腐敗滋生的基礎。

這種基于大樣本的數據統計方法，比起單純的案例分析方法來，更有它的科學性。但是，大樣本數據分析方法也有一個問題，就是讓人感覺太抽象。到底法治水平跟國有經濟比重的負相關關系，是一種統計上的偶然呢？還是有理論上的必然性？如果其因果關系并非偶然，那么其傳導機制又是如何的？

要回答這些問題，我們首先要弄清楚什么是國有企業？國有企業跟民有企業（民營企業）有什么不同？國有企業跟民有企業最大的不同是：國企背后的股東是國家，或者說廣義上的政府。國家具有我們普通人或私營企業沒有的優勢：國家包括議會，有權修改法律。如果國家覺得某個規則對國企不利，就可以修改規則，使國企處于優勢地位。此外，國家還有解釋法律的權力、司法權力和行政執法的權力。如果一個公司背后的股東擁有立法權、法律解釋權、司法權、執法權以及合法使用暴力的權力，那么，這個公司怎么可能會和沒有國家背景的市場主體平等競爭呢？它怎么可能跟私人、民企平等？

一些經濟學家認為，企業是國有或私有關系不大，更重要的是看經濟是市場經濟還是非市場經濟；他們說，只要市場的邏輯得到尊重，只要市場規則對國企、民企都一致，所有權屬國家，還是私人，并不重要。我要說，問題就出在這里，國企和民企從一出生，起點就不平等：以國有經濟唱主角的國家，不可能是市場經濟國家。市場經濟的第一原則就是自由選擇，是規則對所有參與者平等。但是，因為國有企業的股東是國家，這就使國有企業在法律面前比民有企業更為優越。非國有企業、私人企業無法在法律和強制力面前與國企平等。一個國家如果采用國有制，長此以往，即使起初是法治，也會慢慢腐蝕蛻變。

國有制之下沒有真正的法治

為了使上面講的大樣本統計分析不至于太抽象，下面我舉五個案例。

案例一：18年前，一個叫陶玲的儲戶在國有的蒙城農業銀行存了1000元，存款單約定，18年后將按月息15.793%得到利息。這樣，18年以后，1000元將成3.4萬元。但是，18年后的今天，銀行拒絕儲戶的要求，認為月息過高，不符合央行規定；另外，銀行表示中國的定期存款沒有18年期，也不符合規定。由此，儲戶與銀行發生糾紛，至今未決。蒙城農行行長謝某告訴記者，蒙城當年的金融秩序不規范，陶玲的遭遇就是“高息攬儲”的產物。蒙城農業銀行的理由是：“銀行當年已經錯了一次，如今不能再錯第二次。”

這種理由當然強詞奪理。為什么當年欺詐客戶時就不知道規范金融秩序呢？以前的利息和期限規定不是今天才有的。

在中國，法律規則是保護國有銀行，而不顧老百姓權利的。如果儲戶用網上銀行被盜了，銀行沒有責任，責任在儲戶身上。如果銀行多給了錢，儲戶有義務歸還。但是，銀行少給了錢，儲戶離開柜臺后，銀行概不負責。從這里，我們可以看出雙方的權利和義務非常不對稱。最極端的案例是，銀行的柜員機出現故障多給了錢，廣東的許霆從ATM機多取了1萬塊錢，被判無期徒刑。相對之下，廣東開平銀行行長貪污了4億，只判12年。這些不平等規則的制定跟國家壟斷經營銀行有關。

案例二：我們現在看到的加油站要么是中石油的，要么是中石化的。但是，在2002年以前，并不是這樣。在1999年時，全國民營加油站總數近8萬家，市場份額超過80%。據《財經》報導，經政府通過規則的改變以及中石油、中石化不顧成本的收購，到2002年底，獨立加油站份額已經下降到48%。在整頓市場秩序的名義下，2001年6月5日，國務院三部委聯合通知：“各地區新批準建設的加油站統一由石油集團、石化集團負責建設。其他企業、單位和個人不得新建加油站”。2002年初，當時的國家經貿委發文件，要求在8月之前，沒有經過經貿委審批的加油站全部關閉，而歸入兩大石油公司旗下的，在補辦手續后，可予以保留。這樣，中石油和中石化兩家公司通過親自參與國務院新法規的制定壟斷了市場，所有的民營加油站要么自己關門，要么主動賣給中石油或中石化。

從這個案例中，我們看到，任何一個行業，如果以前只是民營企業，那么，國有企業介入之后，規則就會變得不平等，法治的精神就要遭到破壞。國家要經營企業的時候既做裁判又做運動員，角色的沖突是非常明顯的。

案例三：2003年，陜北15個縣，價值70億的民營石油資產被政府以整頓為由，無償收走。陜西省所屬的延長油田、中央所屬的長慶油田是“整頓”運動背后的受益者和推動者。約6萬名私營企業家和農民的出資，血本無歸。何偉、茅于軾等6教授，3次致信全國人大委員長，促其監督地方政府依法執政，但無效。陜西政府還抓了投資者代表馮秉先等，并判處徒刑，北京律師朱久虎受油田私營投資者委托，前往陜北調查，2005年被警方關押5個月。從這里，我們看到，當國家既是規則制定者又是股東的時候，對法律面前人人平等這一基本法治原則的沖擊會有多大。2009年，山西500家民有煤礦被強行“國有化”，再一次表明政府以利益者身份經營企業的后果。

案例四：民營鋼鐵大王戴國芳，在2004年以前已經是非常成功的民營企業家。2004年，戴國芳創立民企“鐵本”。2004年國務院宏觀調控一聲令下，民企“鐵本”必須停工，而國有鋼廠照常擴建。我們可以對比一下：寶鋼擴建1千萬噸產量，投資500億，占地1萬2千畝；而“鐵本”目標年產840萬噸，投資100個億，占地9千畝。在這里，我們看到：效益低的國企照常擴建，而民營企業必須停產。為什么這樣區別對待？我想說的是：建立法治社會的理想非常美好，但是，只要國有企業大量存在，法治只能是一個愿望！

案例五：據《重慶商報》2009年4月15報導，重慶擬對9萬名廢品回收人員進行轉型。這是重慶一些國有企業給市政府提的建議。該報導稱，據重慶市商委統計，截至08年底，重慶有各類廢舊物資回收企業550家，回收站8000多個，年收入高達68億元！此外，再生資源回收站的數量以年均超過30%的速度增長，看到這些“油水”，誰在主導對私人收廢者“轉型”呢？年初成立的重慶市再生資源（集團）公司，系重慶市供銷合作總社控股的直屬市級集團公司，其目標就是收編收荒匠。新的規定是讓這些國有企業統一培訓、統一著裝、統一管理收廢的老百姓，讓他們把收來的廢品按指定的回收點回收，價格也由這家國企統一決定。這和當年農村糧食的統購統銷政策差不多，等于要重復當年農村的悲劇。收廢的領域，本來是政府最不應該介入的，因為這些工作本來是那些不能有別的工作、沒有其它收入的老百姓的最后收入機會，但是連這樣的謀生機會都不放過。大家想象，還有什么行業可以逃得開權力的控制？

厲以寧教授曾說，國營企業打官司輸了，可以執行，可以不執行，而對民營企業就毫不客氣。欠稅時，國營企業可以不還，而民營企業如果不還，老板就會被抓。牟其中的蘭德公司打官司破產了，職工宿舍被騰出來拍賣，而國有企業打官司、破產，沒聽說職工要搬家的。現在的大學生擇業時，首選公務員和國有企業，而不首選民營企業。為什么？原因就是大家都清楚游戲規則是向誰傾斜的。

從學理上看，這些案例并不奇怪。當國企背后的股東是國家，國企進入哪個行業，那個行業就無法有法治和平等。這些現象，最終必然腐蝕社會文化，違反法治精神。前面基于跨國數據的結論“國有經濟比例越重，法治指數越低”，就不是偶然。

窮政府更有利于法治的推行

我們可以把政府的權力和民間的權利看成是整個法治博弈的兩方。憲政就是為了規范政府權力，使其不至于輕易侵犯民間權利。如果政府太有錢，民間的企業或個人在跟政府博弈的時候會處于非常劣勢的地位。比如，計劃經濟的時候，無論農村還是城市，所有的工作都是由國家、集體提供，大家都是國家的人。當只有國家可以提供飯碗的時候，公民怎么可能去跟政府談權利？當你沒錢、沒飯吃的時候，你不可能有底氣去伸張你的權利，因為一旦國家權力的具體代表——“領導”不高興，你的工作、住房、養老、醫療以及子女教育，全都沒有了。計劃經濟時代，公民權利就是這樣消失的。相比之下，如果政府沒有國有資產、沒有過剩的收入，政府就得從老百姓手里要錢，在那種狀態下，老百姓才更有伸張自己權利的可能。

我前不久寫過文章說，政府太富并不有利于憲政法治的推行。窮政府加公債，更能催生民主法治（見《經濟觀察報》2009年4月27日，美國往事——窮政府加公債催生民主法治）。我現把這個觀點放到更大范圍驗證一下。

我們可以把公元1600年時的國家分成兩組。一組是國庫里存錢很多的國家；一組是錢很少的國家。當時，印度國庫黃金數量是6200萬金塊，土耳其1600萬金塊，明朝中國是1500萬金塊，日本1030萬金塊。另一組是負債累累的西歐國家，比如英國、意大利、荷蘭、比利時等。400年前，這兩組國家的政府富有程度相差很大。那么，后來誰發展出民主法治了呢？前一組國家只是日本通過19世紀后期明治維新改變了發展的道路，慢慢地走上了憲政民主的道路，其他幾個當時政府富有的國家，都沒有發展出民主憲政。而當年是窮政府的國家，現在的民主憲政運作得最好。從這個方面看，窮政府不是壞事，這是政府不能擁有太多財產和收入、不能經營企業的另一個原因。

窮政府催生民主法治最經典的例子是英國民主憲政的發展歷程。英國的歷史使我想到這么一個問題：英國國王1215年就簽署了《自由大憲章》，但是，操作上自洽的民主憲政制度卻是1688年“光榮革命”后的事。為什么要花473年才走成這一歷程、才建成世界上第一個民主憲政國家？我的《美國往事：窮政府加公債催生民主法治》一文發表后，很多人提出不同看法。其中有人質疑，也許窮政府主動發公債本身就是民主憲政的后果，而不是因為政府窮才催生了民主憲政。這里的因果關系到底是怎樣的呢？從英國歷史的演變歷程看，我認為我的結論更站得住腳。

1215年《自由大憲章》作為一份意愿性綱領，早已經被人們在意識層面廣泛接受。但《自由大憲章》當時缺乏相應的執行架構，也就是說，雖然國王簽署了，但當他不顧《自由大憲章》對權力的約束隨意踐踏私人權利、濫用權力時，人們有什么招呢？西歐國家有一個跟中國、印度不一樣的地方，他們的議會出現得很早。中世紀后期，西班牙1188年就出現了議會。國王錢不夠時，能夠通過召集議會、由議會投票推出新的稅種或提高稅率，但問題是，國王可以隨時解散議會。國王在通過新稅法之后，不再需要議會時，可以解散議會。那時候，無論是英國還是西班牙的議會，基本上都是“橡皮圖章”。議會只會討好國王。

17世紀之前，英國王室總體上是非常富有的。王室有很多土地、莊園以及其它財產，會有很多收入。一般情況下，國王靠自家收入和過往稅種即能財務上自立，不需要通過議會去征稅，只是在英國跟他國作戰時，才有必要召集議會推出新稅。

總體上，從英國王室財產收入的多少，我們就可以看到英國王室什么時候會很專制，什么時候不那么專制。1688年前的英國，只有議會可以控制國王腰包的時候，國王才會就范于議會的要求，接受對王權的制約，否則，一旦王室有錢了，國王的權力就會膨脹；王室自主收入占政府總收入比例越高（亦即，王室的財務獨立性越高），國王就越用不著議會，議會權力就弱；反之，就越受制于議會。

就以1640年后的英國經歷為例，到那時《自由大憲章》已經存在了425年，對全社會的意識和文化已經產生了深遠的影響，但保障民間權利的制度還是沒有建成。1640年之前，國王已有13年沒有召集過議會，王權不受制約。年初，為鎮壓蘇格蘭叛亂，國王查理一世召集議會，審議稅案，結果遭議會否決。隨即，查理一世將議會解散。（因而，本屆議會得名“ShortParliament”）。

后來，由于王室實在沒錢了，查理國王再于同年年末召集新議會。（這屆議會成了著名的“LongParliament”，活了13年。）為了讓議會同意給錢，國王接受了議會要求的《三年期法案》，包括：不管有沒有國王的召集，議會至少每三年開會一次，每次議政至少50天；如果不經議會同意、國王擅自解散議會，那就是非法。

1641年，議會要通過議案，免除國王任命政府要員、免除國王控制國家軍隊的權力。這個議案讓查理一世覺得太過分，1642年他離開倫敦，隨即引發保皇派與議會派的內戰。1648年，克倫威爾（OliverCromwell）的革命軍勝利。次年，查理一世被送上斷頭臺。克倫威爾此后執政英國。

1660年英國恢復君主制，查理二世成為國王。由于此前克倫威爾執政期間，將皇家土地、森林大舉拍賣，皇家的財產收入已不多了，這就逼迫王室有求于議會，靠議會派錢過日子。為此，議會通過議案，每年給查理二世120萬英鎊的津貼預算，供王室和政府公務員開支。但是，這不是免費的午餐。作為這一津貼的條件，議會成立“公共開支委員會”，專門監督王室的財務與開支。王權因此大大削弱。

只是，查理二世非常精明。他不但大規模地節省王室的開支，而且大大提高了收稅的效率。到查理二世1683年逝世之前，英國王室的錢又很多了。于是，王權又感到議會太礙手礙腳，所以，在1679年，查理二世再次違約把議會解散，王權重新擴張。查理二世在1683年去世，其兄弟——詹姆士二世繼位，新國王召集了一次議會，議會把皇家的開支增加到185萬英鎊。有錢之后，詹姆士二世也立即解散議會，重回專制。

我們看到，英國王室跟議會（即民間權利的代表）的長期權力博弈經歷了多個來回，但，在每次王權的收縮與擴張周期中，關鍵的決定變量是王室的自主財務實力。

但是，經過多年、多輪的博弈回合，到詹姆士二世時期，議會的實力和獨立性已經很強，不再像以前那樣善罷甘休。1688年，議會派將詹姆士二世趕出英國，由他的女兒瑪麗和荷蘭女婿威廉接位。作為條件，新的王后和國王接受了一系列新法案，包括《人權法案》，使英國王室徹底放棄權力，并且把王室的開支每年由議會投票決定，讓它每年“要求”議會一次。英國就這樣才樹立了民主憲政體系。

法國在這方面的經歷和英國剛好相反。從14世紀開始，法國國王要加稅時，也是召集議會，并受后者約束。但是，在與英國的百年戰爭中，法國議會于1439年通過法案將征稅權完全由國王掌握。到1484年，法國王室財富太多了，不再需要議會，議會就這樣被解散了。除了16世紀后半期，議會出現一段時間外，一直到1789年法國大革命時期的近300年里，國王沒再召集過議會，王權不受議會制約。在16至17世紀里，法國國王是西歐最富有的，專制權也差不多是最高的。道理在于，跟英國不同，法國王室不用在財務上求助議會。

西班牙的經歷跟法國類似。西班牙于1188年推出議會，由議會約束王權。西班牙議會是世界上最早的。可是，在哥倫布1492年發現美洲大陸，并于16世紀給西班牙運回大量金銀財寶之后，其議會的作用慢慢消失，王權變得越來越絕對。西班牙到1978年才實現民主憲政，是西歐最后一個實現憲政民主的國家！

我們回過頭來看，國有制是什么意思？就是讓生產資料都由國家來掌握。如果當年英國可以推行全面的國有制的話，我相信英國的國王在那時一定會認為英國對他像天堂。因為那樣的話，他就用不著求議會了。沒有什么制度安排比全面國有更有利于國王的為所欲為了。“富政府”之下，權力會壓制權利，而“窮政府”使國家權力有求于老百姓，權力才可能讓位于權利。因此，我們應該看到，國有企業的私有化不僅是一個經濟效率的問題，更是一個事關民主憲政的問題。從這個意義上說，馬克思說的經濟基礎決定上層建筑，很有道理。

（作者為耶魯大學管理學院金融經濟學終身教授）