錦濤同志在黨的十八大報告中指出，“改革開放以來，我們總結發(fā)展社會主義民主正反兩方面經驗，強調人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權力屬于人民，不斷推進政治體制改革，社會主義民主政治取得重大進展……”[1]的確，三十多年的政體改革成效明顯，成績巨大，但不可否認，與經濟體制改革相比，政治體制改革明顯滯后，影響了經濟體制改革和其他方面的改革進一步推進。當前深化我國政治體制改革的本質與核心是制度創(chuàng)新，因為在政治文明建設中，制度創(chuàng)新是一個“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[2]的問題。中國當代的政治體制改革，必須從制度創(chuàng)新入手，在政治文明建設中進行理性的探索，不斷為政制發(fā)展提供動力和資源，促進社會主義政治制度不斷發(fā)展和完善，使社會主義政治制度的優(yōu)越性和先進性能夠充分彰顯。制度創(chuàng)新既是當代中國政治體制改革的核心內容，也是實現政治現代化的必由之路。
一、制度創(chuàng)新對于當代中國政治體制改革的意義
(一)是當代中國政治體制改革的內在要求
政治體制改革是一項沒有經驗可以借鑒的獨創(chuàng)性事業(yè)，這就要求我們在政治體制改革中必須進行自主探索和創(chuàng)新。從根本上講，制度創(chuàng)新就是立足國情對不合時宜的舊制度進行改革，構建一套符合本國實際、順應時代發(fā)展潮流和社會發(fā)展趨勢的新制度的過程。對于當前正在深化政治體制改革的中國而言，必須“把制度建設擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方的政治模式”[1]。同時，由于經濟條件不斷變化和社會環(huán)境的復雜多變，要求改革者必須與時俱進，根據政治發(fā)展演進的客觀規(guī)律，對政治制度進行適時的變更。唯物辯證法告訴我們，事物是不斷發(fā)展變化的，社會主義作為新生事物，也處在不斷變化之中，世界上不存在一勞永逸的制度設計和體制安排，某種制度在設計之初也許是先進的，但隨著實踐的變化，這種制度也會變得僵化和保守，如果得不到適時調整與更新，最終會成為社會發(fā)展的阻滯，正如美國著名學者托羅達所說：“如果一個國家沒有在社會、政治和經濟制度方面采取相應的變化，則政治和社會的發(fā)展通常是不可能的。”[3]另外，政治文明的建設成果也需要制度創(chuàng)新來進行保障和鞏固。制度創(chuàng)新具有凝結和固化功能，可以及時有效地把政治文明建設所取得的成果“凝固”到具有國家強制性、普遍約束力和相對穩(wěn)定性的規(guī)章、法律和制度上，可以為政治文明的再建設奠定更為堅實的基礎。學者李景治曾指出：“政治發(fā)展，包括一些好的想法、做法，一些利國利民的重大政治舉措、一些民主化的進程，如果不及時轉化成新的制度，就有可能由于領導人注意力的轉移而被忽略，或者因時過境遷而被淡忘，甚至僅僅遭到少數利益集團的反對就被否定。這些政治發(fā)展的成果只有轉化成人人必須遵守的、具有法律地位的制度，才能持久、穩(wěn)定地發(fā)揮應有的作用。”[4]
(二)是當代中國政治體制改革的動力
首先，經濟績效的提升有賴于制度創(chuàng)新，政治體制改革需要堅實的經濟基礎和雄厚的物質條件。諾斯指出：“決定經濟績效和知識技術增長率的是政治經濟組織的結構，人類發(fā)展的各種合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的那些規(guī)章制度，正是經濟史的中心。”[5]他的觀點正是新制度主義經濟學的主流觀點，即不僅經濟的發(fā)展決定于制度，而且技術和資源的上限也由制度所決定。諾斯進一步指出：“制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發(fā)生交換的激勵結構，制度變遷則決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關鍵。”[5]可見，制度創(chuàng)新對人類社會的發(fā)展所起的重大作用，可以說，制度創(chuàng)新與經濟的發(fā)展是相伴相生的，“對經濟增長的歷史研究就是對制度創(chuàng)新的研究”。[6]改革開放以來，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體以制度創(chuàng)新為推手，推動了國民經濟飛躍式的發(fā)展，取得了舉世矚目的成績就是明證。
其次，社會活力的激發(fā)從而為政治現代化的實現提供豐富的精神資源也有賴于制度創(chuàng)新。當代中國政治體制改革的目標之一是要最大限度地將社會成員的積極性、主動性和創(chuàng)造性充分調動起來，以激發(fā)社會活力，這需要立足國情，不斷解放思想，通過制度創(chuàng)新來消弭制約人們思想的陳舊觀念與不合時宜的精神枷鎖；人們的積極性、主動性和創(chuàng)造性的充分調動有賴于將國家、集體和個人的三者利益進行科學合理的調節(jié)，這也需要制度創(chuàng)新。社會主義政治制度民主化的實現，社會主義優(yōu)越性和吸引力的充分彰顯，以及拓寬人民群眾政治參與渠道，最大限度動員他們依法參與國家和社會事務的管理等，都需要破舊立新，突破傳統(tǒng)制度的窠臼，構建新的制度，從而維護廣大人民群眾的根本利益。
(三)是當代中國政治體制改革的核心
有學者認為，廣義的政治制度從內到外分為三層[7]，即核心層、中層和外層。一個國家的國體及其制度規(guī)定就是政治制度的核心層。一般來講，外層制度的性質受到具有超強穩(wěn)定性的核心層和中層制度的規(guī)定，發(fā)展和完善具有較強可塑性和靈活性與較高可塑性的外層制度，可以充分發(fā)揮核心層與中層政治制度的功能。狹義上的政治制度僅指圍繞核心層與中層運行的外層政治運作體制。從本質上看，政治制度不論是廣義還是狹義都是以程序化和規(guī)則化的方式對政治資源進行某種配置，所以，從這個意義上說，實現從傳統(tǒng)的人治政治轉向憲政體架構下的法治政治是政治體制改革的核心。政治現代化，有人也稱為政治發(fā)展，可以從政治主體的特征、治理的方式與權力的性質等角度進行界定。總體上來看，政治現代化是指一個國家政制體系和政治生活由迷信權威、專制、人治走向理性、自主、民主和法治這樣一個由低級向高級發(fā)展與演進的過程。公民文化的構建、理性化的政治行為、制度化的政治體制等是政治現代化的主要內容，實現政治現代化都必須依賴制度創(chuàng)新。
其一，制度創(chuàng)新可以助推公民文化的構建。制度是在文化的孕育下發(fā)展起來的，文化與制度之間相互作用、相互影響共同推動社會進步，不同的文化塑造了不同的制度；某種制度必然嵌入某種社會文化的烙印，并與這種文化進行各種形式的互動與信息傳導。文化作為制度的生態(tài)環(huán)境，對制度的運作績效、價值取向、生成模式產生重要的影響，總之，“制度反映著對一個人與共同體內其他人之間關系的主觀理解，對制度的認可和執(zhí)行完全依賴于社會所主張的文化觀念”。[6]然而，因為制度和文化是相互作用的，某種制度一經確立與運作必然會對文化產生反作用，且成為文化發(fā)生嬗變和轉型的助推器。學者莫伊尼漢曾說：“保守地說，真理的中心在于，對一個社會的成功起決定作用的，是文化而不是政治。開明地說，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免于沉淪。”[8]因此，文化更新嬗變的過程就是制度創(chuàng)新與政治現代化的過程。中國人的傳統(tǒng)思想中積淀了濃厚的特權意識、專制主義、等級觀念、官僚作風等，兩千多年封建專制主義集權統(tǒng)治而形成的臣民文化，已經內化為國民基本的心理素養(yǎng)，如果不通過制度創(chuàng)新和制度變革，就難以推動臣民文化向現代公民文化轉型，也就很難為現代政制的構建塑造一個良好的文化生態(tài)。所以，制度創(chuàng)新與文化建設同時并舉、互相促進，是當前中國實現政治現代化的必由之路。
其二，制度創(chuàng)新可以引導政治行為、強化政治理性。制度是由人創(chuàng)建的，反過來人的行為的形成都會受到制度或大或小的影響與制約。因此制度的優(yōu)劣會對人的行為會產生不同結果。德國著名學者伊梅古特從新制度主義政治學的視角對制度與人的行為的關系進行了解讀，他認為：“行為發(fā)生在制度環(huán)境中，制度型塑著個體政治行為。”[9]泰勒后來進一步指出：“個體被深深地嵌入制度世界之中，特定的行動是在經過制度的過濾后才被構建出來的。”[10]基于此點的共同認識，新制度主義學者們認為，作為人類實踐活動結果之一的制度，它對人類的行為有著約束和腐蝕的雙重作用，但也為解放人類提供了新的途徑——以公平正義為價值取向的制度創(chuàng)新，具有現代公民素養(yǎng)的公民社會就是以此為塑造的手段而建設成功的。就當代的中國政治現代化建設而言，制度創(chuàng)新是理性政治行為的塑造、權力的規(guī)范與制衡、公民制度化政治參與的實現、政府權力有效規(guī)范的最可靠的保障。
其三、制度創(chuàng)新可以推動制度化的政治制度的創(chuàng)建。美國政治學大儒亨廷頓認為，政治制度的制度化水平可以用來衡量一個社會的政治現代化的實現程度。何為制度化呢？“組織和程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程就是制度化”[11]，它有凝聚性、包容性、靈活性和自律性等特征。對于中國這樣后發(fā)的現代化國家而言，利益主體的多元與階層分化、異質價值觀念的衍生與流行、政治參與主體與范圍的擴大等都會與社會轉型相伴隨，這要求以制度創(chuàng)新為核心的政治變革跟上時代的步伐，可以說這對我國實現政治現代化來說起著關鍵性作用。
二、當前實現我國政治現代化的困厄：路徑依賴
路徑依賴是指：“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去。”[12]在制度經濟學中，路徑依賴分為兩種不同的向度：良性路徑依賴和惡性的路徑依賴，前者指制度初始狀態(tài)較為合理并能隨著環(huán)境的變化而進入一種良性的循環(huán)軌道，從而促進了經濟增長，實現收益遞增的效果，并產生路徑依賴的正效應；后者指由于初始制度設計不合理，使其在變遷中沿著錯誤的路徑漸行漸遠，直到進入了路徑循環(huán)的“閉鎖”狀態(tài)而難以自拔，導致經濟發(fā)展緩慢，甚至停滯不前，也使其他良性制度安排被排除在外，它嚴重遲滯了社會的發(fā)展進步，從而產生路徑依賴的負效應。
路徑依賴不僅存在于技術變遷和經濟發(fā)展的進程之中，政治發(fā)展的過程中也明顯存在著路徑依賴現象。這是因為政治制度也會出現收益遞增以及政治市場也存在發(fā)育不完全的市場。政治制度的收益遞增是由政治的集體性、復雜性、強制性和不對稱性等特點所決定。這需要營造適宜的制度環(huán)境并確保一切政治活動在其中展開。政治制度的自我強化使得制度變遷過程中更優(yōu)的制度很難實現對舊制度的替換。政治制度變遷中的路徑依賴表明政治發(fā)展存在著惰性，表現為，當某種政治制度沿著某個既定的方向發(fā)展下去，其規(guī)模也會不斷擴大，如果對其發(fā)展軌跡進行改變，代價必然十分高昂，即使另一種政治發(fā)展道路是更優(yōu)選擇，但基于初始制度的選擇，新制度也會遭到扼殺。總之，路徑依賴理論強調的是對初始制度的選擇，也就是說在路徑依賴理論中歷史是至關重要的，時間安排的不同和順序變化會導致不同的結果。這是一種基于路徑依賴理論的新型歷史觀，在分析我國當代政治體制改革時，發(fā)揮了獨特的功能。
(一)收益遞增與當代中國政治制度的初始選擇
制度的初始選擇是路徑依賴理論的重點，因為將來可能的選擇會受到歷史選擇的影響。制度初創(chuàng)時的性質或稱結構性價值偏向決定于不同行動者之間的博弈，制度的性質取決于不同行動者之間的實力對比，不同行動者在制度架構中既得利益格局的形成也由制度初創(chuàng)時的結構性價值偏向決定，并且影響著將來可能的制度變遷。由于政治市場的不完全性，不同行動者所享有的政治資源和既得利益是不平等的，具有較強的行動力、享有較豐富的政治資源和獲得較多既得利益的行動集團就會處于強勢地位，其他行動者之間因為自身的弱勢地位而陷入了“集體行動”的困境，不能對強勢集團進行有效約束，使得原設的制度成為強勢行動集團“精心設計的改變博弈形式的產物”[13]。弱勢行動集團迫于壓力只能接受這種初選的制度。
改革開放以來，中國政制變遷的革命性是顯而易見的，其后果也十分重要。新民主主義革命勝利以后，通過暴力方式走上執(zhí)政地位的中國共產黨以蘇聯政治制度為模板建立了以自己為唯一執(zhí)政黨的高度集權的政治體制，同時也構建起了全能型的政治社會關系模式，這是新中國政治制度中最核心的制度，它決定了國家權力(最為重要的政治資源)在不同行動集團之間的原始配置。最為重要的是，在制度的初創(chuàng)時期，制度機構就出現制序化的傾向，也就是說，某一行動者只要進入這一初始的制度架構就能從中受益，成為既得利益者，當初選的政治制度隨著外界環(huán)境的變化而發(fā)生轉型或外圍結構出現微調時，他們可能發(fā)展成為強勢行動集團，并且個體行動者不但在思想上會為該種制度辯護，在行動上也會自覺維護該種制度的秩序，從而使他們日益成為這一精英機制的主要組成部分。與此同時，一些從其他精英機制中脫離出來的行動者或者社會上的“自由人”進入這種政治結構內時，不得不轉換角色由“自由的言說者”變?yōu)?ldquo;入鄉(xiāng)隨俗”了，在忠誠與利益的權衡中逐漸被同化。這一過程中，制度所具有的超強自主性和自我實施性特點一覽無遺。毋庸諱言，在當今中國政治制度中，這種以暴力為主要方式構建起來的初始制度架構仍然處于核心地位，并表現為明顯的路徑依賴特征。建國60多年以來，中共之所以能平穩(wěn)度過各種危機，繼續(xù)保持執(zhí)政黨的合法地位，就在于這種初創(chuàng)的制度架構既能使中共擁有豐富的政治資源和實際優(yōu)勢，在應對各種矛盾和問題時能游刃有余。
在政治制度創(chuàng)建和發(fā)展過程中，政治體制改革所以非常重要，是因為政治要為經濟服務，經濟關系在不斷變化，政治過程也應做出相應的變革，否則會遲滯經濟的發(fā)展。但是，在具體的政制結構內，因為不同的行動者在個人喜好、思想觀念、社會地位上處于不同的利益格局，使得他們做出的行動并不完全符合所有個體的利益，因此，當政治制度在履行強制性配置資源和利益這一最基本的功能時，就面臨著“兩難”的策略性選擇，即尋求公共利益最大化還是實現少數政治精英的利益最大化，能否做到兩全其美呢？公共選擇理論給出了否定的答案。因為政治過程的行動者是作為獨立的“經濟人”面目出現的，追求自身利益最大化是他們始終不渝的目標，而不是扮演“道德人”角色去追求公共利益最大化。縱觀三十多年我國政治制度的演進軌跡，可以發(fā)現，最重要、最核心的政治資源仍然掌控在部分政治精英手中，這些以黨政官僚為主體的政治精英們不能受到有效的監(jiān)督，所以，當前無論是作為政治系統(tǒng)核心的黨和國家，還是系統(tǒng)內個體行動者都有一個共同的首選目標——追求利益最大化。但難題出現了，二者之間的目標雖然一致，但又不可避免地產生對立，作為政治的組織機構——黨和國家(尤其是最高層組織)為了維護自身的權威和提高政治存在的合法性，在不斷鞏固中共領導地位的同時，需要對政治組織實施適時調整和改革，發(fā)揮其公共職能的作用，以最大限度地實現利益最大化。這種政治體制既是為了實現收益遞增的預期，也是為了迎合民眾的期許。這又與制度架構內的既得利益者的具體利益訴求相悖，遭到他們強烈的抵制。我國政治體制改革一路走來，雖然也取得了一定的成績，如技術官僚的構建、廢除領導干部終身制等，這種制度架構的外圍調整和內部要素的輕微變動，也導致少數政治精英和部分既得利益者不少詬病，甚至抵制，因為這種改革沒能滿足他們實現收益遞增的預期，甚至使他們利益受損，改革一詞表面上也進入這些人的主流語境，但他們嘴里喊著“改革”，行動上卻“摸著石頭不過河”，維持現狀才能最大限度地維護他們的既得利益。
(二)當代中國政治制度在收益遞增的驅動下自我強化
建國以后，黨和政府利用掌握的豐富的軍事資源和強大的政治力量，對絕大部分社會資源和權力實行壟斷。1978年以來，黨和政府通過不斷推進的改革將原本屬于社會的權力和資源交還給社會，但核心權力以及政治戰(zhàn)略性資源仍然牢牢掌控在自己的手中，中國這種政治制度呈現的強大的剛性特征是應對各種關鍵性制度挑戰(zhàn)行動所必須具備的制度屬性。當然，這種剛性的制度屬性需要黨和政府的體制具有自我發(fā)展的能力，包括更新組織的能力，建設和同化的能力，學習能力以及應對各種危機和挑戰(zhàn)的能力，否則難以克服路徑依賴的“惰性”，最終可能成為破壞政治體制的核心要素。
從政治制度架構的內部來看，我國是以黨治國的體制，在國家政治制度的核心制度中，關鍵性的組織和資源控制在黨的手中，控制的途徑是通過組織利益化(如黨管干部)來實現的，這稱為同化機制，它所具有的控制力遠比道德教化更有威力，個體官僚在同化機制的作用下不斷加強對黨組織的依附和追隨，保證了個體的行動在價值取向上與政治組織基本要求的一致性，一般不會出現與政治組織基本價值取向不同的個體行動，因為這需要個體行動者付出較高的成本和具有高尚的道德素養(yǎng)，即使出現某種偏離“航向”的行為，也是個別行動者的行為，難以形成集體的意向，更不可能改變整個組織的基本價值取向。進入體制內的個體行為和思想已經被附著在既存的制度架構中，尋求最大化的利益成為他們共同的目標。不可否認的是，隨著市場經濟體制的建立，以權尋租等權力腐敗以集團和群體的形式加速向外擴散，這是政治制度中具體體制不完善導致的結果。少數行動者利用體制的漏洞通過非法手段尋求正常收益以外的高額報酬，這種與政治組織基本價值取向相反的行動(反向行動)，是威脅政治制度穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的最可能的核心要素。
三十多年來，我國政治體制改革是在較強的結構性制度依賴背景下進行的，改革也取得了一定的效果，如擴大黨的執(zhí)政基礎，吸納社會的文化精英和社會賢達進入體制之內，黨內上層領導職位繼承制度化，加強黨內監(jiān)督和黨內民主等。但政治體制改革又難以適應經濟改革的需要，并且從已經實行的改革來看，它以既存的體制為前提，呈現一種“內卷化”的傾向，所謂“內卷化”是指改革對“傳統(tǒng)的基本運作模式更加堅持，著重內部的細致與修飾，以及瑣碎的技術與重復運作，所顯現的是一種社會或文化模式，在發(fā)展到某種確定的形式以后便停滯不前，或無法轉化為另一種高級模式的現象”[14]。這種“內卷化”的制度變革往往強化了現存政治制度對具體體制的路徑依賴，使得低效率的體制難以及時克服，政治體制改革的效果有限，如當前政治體制改革的重心還基本上徘徊在行政體制層面，法制改革更多偏向經濟立法，多年的政治體制改革某種程度上被法律改革所代替，依法治國側重于“依法治經”，人事制度改革還停留在“鐵飯碗”的時代，黨政關系難以界定，等等。
從政府與社會的關系來看，改革開放以來，由于政治體制內外環(huán)境的變化，促使黨和政府與社會的關系由“全能主義”過渡到“權威主義”。隨著社會經濟日益活躍，利益主體多元化趨勢日益明顯，社會階層分化日益加劇，不同階層要求分享更多政治權力的呼聲越來越高，黨和政府本著與時俱進的原則對他們的利益訴求采取不同策略，如對中等收入者階層和文化領域的知識精英實行吸納的政策，讓其進入體制內分享部分利益和權力，并以立法的形式保障私有權，允許民營企業(yè)家參政、入黨，對其既得利益實施法律確認，確保他們的政治要求得到合理滿足。然而，民營企業(yè)家和中等收入者雖然對民主和法制有相應的要求，但出于對“利維坦”的畏懼，即他們中的大多數對以黨和政府為中心的權威體制產生與生俱來的畏懼感，只能采取與這種體制合作的態(tài)度，并與體制內的個體行動者(黨政干部)建立某種聯盟，以合法、制度化(或非法的、非制度化)方式尋求利益最大化。在這一過程中，可能產生權力和資本的勾結，即少數民營企業(yè)家利用強大的資本實力收買個別掌握核心權力的官僚，從而左右著政府政策出臺，以實現兩者利益的“超大化”。同時，一些文化領域的知識精英在市場經濟趨利的背景下其所堅持的人生價值也發(fā)生轉變：有的從感性回歸現實；有的隱遁于“象牙塔”之中；有的屈服于權力和金錢，選擇與政治精英和經濟精英進行合作，形成了“經濟精英、政治精英和知識精英三大群體實現了同步化的發(fā)展，改變了以往政治精英群體一枝獨秀的局面”，[15]這樣，缺乏有效監(jiān)督的權力、膨脹的資本和壟斷的話語權有機結合在一起，如果沒有受到必要約束，最終會演變成為具有“霸權”性質的精英聯盟，它以侵蝕社會底層民眾的經濟利益和政治權利為代價，從而加劇了不同階層之間的矛盾，并“對民主構成了一個結構性束縛”[16]。
三、當代中國政治體制改革的進路：制度創(chuàng)新
江澤民同志指出，“創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永保生機的源泉；創(chuàng)新包括理論的創(chuàng)新、科技的創(chuàng)新和體制的創(chuàng)新”，中國政治體制改革的核心必須突破原有的“路徑鎖定”，實現制度創(chuàng)新。從民主制度較為成熟的國家來看，政治發(fā)展過程其實就是一連串制度創(chuàng)新的過程。我國政治體制改革，必須明確改革的最終目標，即進一步實現社會主義民主政治的制度化、法制化、程序化和規(guī)范化，將社會主義民主政治的制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，為社會主義現代化建設事業(yè)提供健全完善的制度保障。同時應當認識到，我國基本的政治制度，如人民民主專政制度、人民代表大會制度和政黨制度等是沒有問題的，只不過為基本政治制度服務的具體體制出了些問題，需要改革。
(一)實現黨政關系的規(guī)范化，為制度創(chuàng)新提供制度基礎
改革開放以后，我國已經建立了先進的社會主義制度，為生產力發(fā)展開辟了廣闊的道路，也為制度的路徑創(chuàng)造提供了一個遼闊的制度平臺。同時，我們也應清醒地認識到由于社會主義制度建立時間還不長，一些具體的制度如政治體制、經濟體制等還不能完全適應民主政治發(fā)展的要求，存在著不少問題，還有許多政治權力結構關系不合理、不科學。因此，在堅持社會主義基本制度的前提下，如何改革既存的政治體制，使政治權力結構的關系更為科學合理，為制度的路徑創(chuàng)造營造一個和諧的制度環(huán)境，成為當代中國政治體制改革的一個緊迫的任務。
當代中國的政治權力結構關系中，黨政關系在各種政治關系中有著十分特殊的地位，各種紛繁復雜的政治關系中都包含著黨政關系的因素。改革開放以后，我國陸續(xù)頒布了許多法律，使各種政治權力關系更加明確，提高了我國政治體制的民主化程度，政府的權力受到一定程度的規(guī)范，公民各項基本權利有了較好的保障，但在具體民主實踐中，因為政治體制改革導致政治要素之間的關系出現混亂，甚至顛倒，黨政關系尤為嚴重。所以，當前深化政治體制改革必須對黨政關系進行規(guī)范，它是深化政治體制改革中各項改革的邏輯起點，也是理順權力結構關系的首要任務。早在改革開放初期，鄧小平就指出：“改革的內容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”[17]因此，規(guī)范黨政關系是當前政治體制改革不可回避的命題，任何試圖繞開這一命題的想法和行為都是不可能的。
實現黨政關系規(guī)范化，首先必須加強黨的領導，這是黨政關系實現規(guī)范化的前提。我國憲法和法律必須規(guī)定以加強黨的領導作為政黨關系規(guī)范化的前提，規(guī)范黨政關系的根本目的就是要黨把不該干涉的政府部門具體事務的權力收回來，使黨在思想、政治和組織等宏觀背景上成為政府部門的領路人而不是鋪路人。同時，黨的領導方式也需要不斷改革和完善，各級黨委需要遵循協(xié)調各方、總攬全局的原則實現對同級政協(xié)、人大和政府的領導。鄧小平指出：“黨同政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，黨不能代替人大行使國家權力，黨的政治領導、思想領導和組織領導，要通過政治原則、政治方向、重大決策的領導、思想政治工作、向國家機關推薦重要干部等方面來實現。要善于把黨對有關重大事務的主張，經過法定程序變成國家的意志。”[18]所以，實現黨政關系規(guī)范化的前提是既能保證黨的領導地位和執(zhí)政地位，又能使黨和國家機構之間的關系實現正常化，防范和杜絕黨政不分和以黨代政的現象出現。當前，在政治體制改革中如何找到一個黨和國家政權機關的最佳平衡點是實現路徑創(chuàng)造的核心問題。其次，人大的作用要得到充分的發(fā)揮。我國各級人大是人民實現當家作主的載體，同時，全國人大作為國家的立法機關擔負著將人民的意志上升為國家意志的重任，它是人民意志與國家意志的有機統(tǒng)一，所以，發(fā)揮人大作用是實現黨政關系規(guī)范化的題中應有之義。充分發(fā)揮人大的作用應從發(fā)揮人大的橋梁作用、加強人大的監(jiān)督作用以及規(guī)范人大的立法程序等方面著手進行。再次，黨政關系的法制化需要進一步加強。法制化的關系具有權威性、科學性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，因此實現黨政關系的法制化是實現黨政關系規(guī)范化的保障。當前，應當建立健全規(guī)范黨政關系的法律體系，在法律范圍內對黨政機關的權限進行科學合理的劃分，構建科學的領導程序，以及更加強調憲法的權威性讓黨政關系置于憲法的監(jiān)督之下。第四，黨政信息公開機制需要完善，這是實現黨政關系規(guī)范化的突破口。黨政信息公開應將黨政的政策執(zhí)行、決策程序、立法活動等相關的行為、過程和結果公開，將黨政的職責范圍公開，以及加強媒體等社會輿論對黨政活動監(jiān)督的力度。
然而，在政治體制改革中，調整黨政關系是否會削弱黨的政治地位？黨政分開是否會弱化黨的領導地位？這種擔心不是空穴來風，前蘇聯和東歐社會主義國家在改革過程中由于改革政策的失誤導致共產黨最終喪失執(zhí)政的地位。可是，這種擔心如果在中共黨內產生難以克服的“自我革命”的內在悖論，就會導致群眾對政治體制改革逐漸失去耐心，黨群關系可能日益疏離，從而形成對共產黨執(zhí)政權威的巨大威脅，蘇共垮臺“從某種意義上說，正是蘇聯黨群關系的解體，才導致了蘇共和蘇聯解體的悲劇”[19]。共產黨在中國的執(zhí)政地位是歷史的選擇，社會主義道路也是人民的選擇，共產黨是社會主義現代化建設的領導核心這是確定無疑的，我國民主政治道路的發(fā)展必須在確保共產黨的領導和執(zhí)政地位的前提下進行，這是政治體制路徑創(chuàng)造之根本。
(二)改革理念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的根本
當前，中國學者關于政治體制改革的性質基本達成共識，即政治體制改革是社會主義制度的自我發(fā)展和完善，它是在堅持社會主義基本政治制度的前提下的一種體制和機制的革命性變革。這就需要制度創(chuàng)新集團繼續(xù)解放思想、擺脫陳舊意識的桎梏。在過去30多年改革過程中形成的改革文化和改革意識是我們繼續(xù)突進改革的精神動力，但同時也可能成為繼續(xù)前進的精神枷鎖，馬克思指出：“一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢魘一樣糾纏著活人的頭腦。”[20]改革實踐已經進入到深層領域，改革意識也必須與時俱進，不能停留在過去的改革氛圍中，胡錦濤早在十七大報告中就說過，解放思想是發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的一大法寶，我們也可以說，解放思想也是政治體制改革成功的一大法寶。先進的意識形態(tài)是解放思想的源泉和動力，改革理念的創(chuàng)新本質上就是意識形態(tài)上的與時俱進。在中國民主革命和社會主義革命時期，馬克思主義所提供的意識形態(tài)支持對于革命的成功是毋庸置疑的，并且在社會主義建設初期這種革命型的意識形態(tài)的指導也發(fā)揮了關鍵性的作用，可以這么說“在經典體制建設的過程中，所有‘層面’都涂滿了意識形態(tài)的涂料。意識形態(tài)與社會主義體制的發(fā)展、穩(wěn)定并最終固化密不可分，因為在這一過程中，意識形態(tài)始終發(fā)揮著重要作用，并為現實中出現的東西提供了合法性支持”[21]。然而，當“以經濟建設為中心”日益成為社會主義實踐的中心議題時，特別是改革開放以來，解放和發(fā)展生產力已經成為全民的共識，傳統(tǒng)的革命的意識形態(tài)與以經濟為中心的建設實踐相脫節(jié)的現象開始顯現。這種意識形態(tài)與具體實踐的不協(xié)調，難統(tǒng)一主要表現在：首先，中國特色社會主義建設實踐與經典馬克思主義對社會主義的描述存在一定的差距；其次，“由于革命型意識形態(tài)的階級運動主張與建設型社會的核心實踐要求之間、人們對于意識形態(tài)的期望和實際生存需要之間的客觀差異的存在”[22]，導致兩種意識形態(tài)邏輯(革命的意識形態(tài)邏輯和改革開放的意識形態(tài)邏輯)出現對立現象，并且很難協(xié)調，如果當前繼續(xù)以革命的意識形態(tài)作為指導，則會出現難以解決的悖論，表現在：如果二者是統(tǒng)一的，中共難以有效地凝聚改革的思想資源；如果二者是矛盾的，中共執(zhí)政的合法性依據也將喪失。其實，30多年的改革開放一直糾結在這種悖論之中，兩種意識形態(tài)之間的矛盾使得社會主義現代化建設一直面臨著兩種路徑選擇：一種是向“左”傾傳統(tǒng)轉向的路徑趨勢，即改革開放的合法性一直受到質疑；一種是沿著既定的改革開放的路徑堅定地走下去，并繼續(xù)加強民主憲政建設。“三個有利于”標準雖然平息了在改革開放過程中一度出現的“姓社姓資”的爭論，并為以市場為取向的經濟體制改革提供了意識形態(tài)的支撐，但政治體制改革難以借鑒經濟體制改革的經驗，因為指導我國社會主義現代化建設的意識形態(tài)處于難以厘清的縱橫交錯的關系結構之中，導致市場經濟和民主憲政與政黨(國家意識形態(tài))三者之間的關系十分緊張。
一般來說，在先進意識形態(tài)指導下建立的政治體制，初建時期一定是先進的，能有效促進生產力的發(fā)展。由于政治體制具有某種惰性，一般不會隨著生產力的發(fā)展而主動調整，當經濟環(huán)境發(fā)生改變時，更為先進的意識形態(tài)難以發(fā)揮作用。在政治體制改革時期，落后的意識形態(tài)對改革的阻滯作用更加明顯，只有變革舊的意識形態(tài)，才能迎來新一輪思想解放運動，才能進一步深化政治體制改革，實現制度創(chuàng)新。當前，中共在深化政治體制改革中所遇到的意識形態(tài)的羈絆比經濟體制改革更多更為復雜。從某種意義上說，我國深化政治體制改革的根本問題就是我們黨如何在觀念上從革命黨思維向執(zhí)政黨思維轉變，建立先進的意識形態(tài)體系。那么，先進的意識形態(tài)應具有什么樣的特征呢？首先，它必須具有現代性、建設性與和諧性；其次，它“既尊重差異、包容多樣，又有力抵制各種錯誤和腐朽思想的影響”[23]；第三，它必須以民主化、科學化、以人為本為價值取向。
(三)對權力進行有效的約束是制度創(chuàng)新的關鍵
眾所周知，制度與體制在政治體制改革中具有重要而特殊的意義，在政治體制改革初期，鄧小平就非常重視制度與體制問題，認為要實現國家長治久安必須首先從制度和體制入手加以解決，對于過去犯過的各種錯誤，鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[2]實際上，政治體制改革以來，改革黨和國家權力的結構體制就成為重要戰(zhàn)略任務之一。但長期以來，我國的政治體制改革因為受到路徑依賴的影響，主要在行政層面的改革有所推進，對于國家權力結構層面的改革只是點到為止。雖然政治體制改革與經濟體制改革不同，它所面臨的問題更為復雜，但不能因此就止步不前，這種現象，引起了國內學界一定程度的憂慮。當前，在思想領域出現了不同程度的混亂，就是因為民眾對改革的期待與現實的巨大落差以及存在的各種社會矛盾造成的結果，例如，對于腐敗問題，群眾就頗有微詞，少數年齡較大的同志以回憶改革開放以前政治清明、路不拾遺、萬眾一心的方式來表達對腐敗官僚和社會失公的不滿，這種心情可以理解，但如果一遇到問題就從歷史中尋求解決之道，而不從現實尋找問題的突破口，這種思潮不僅在理論上極易造成思想混亂，在實踐上也會形成一種惡性循環(huán)和歷史倒退。所以，只有根據中國的國情，借鑒吸收其他國家先進的政治文明成果，通過漸進式的政治體制改革，構建完善的民主憲政體制，使公權力在陽光下健康運行，才可能避免“歷史周期律”的支配，走出“人亡政息”的怪圈。
如何治理權力的濫用和權力腐敗問題，本文認為，只有加強權力對權力的有效制衡，實現權利對權力的有效制約，才是解決這一問題的根本之道。以權力之制約權力，首先要求執(zhí)政黨實現執(zhí)政權的超脫，即權力制約的首要前提是黨要管好黨。黨權不能濫用，不能越權，也就是黨不能“越俎代庖”，代替國家行使權力，否則會出現黨政不分、以黨代政現象；其次是通過國家權力機關來加強對權力的制約，即通過強化各級人民代表大會及其常務委員會來的立法權力來實現對權力的制約。第三，必須對行政權力進行合理的分解，形成縱橫交錯的網狀制約架構來實現權力制衡。經過三十多年的民主政治的發(fā)展，我國已經進入“權利時代”，廣大人民群眾的權利意識不斷的覺醒和復蘇，他們強烈要求將“權力之虎”囚禁到“權利之籠”，但現實與人民群眾的愿望是不一致的，當前“權力之虎”有掙脫“權利之籠”發(fā)威傷人之勢。實踐證明權力只有在得到有效的制約和制衡下才能代表權利，源自權利的權力才能真正代表權利。黨的十八大報告中充分肯定了分權制衡的正當性和必要性，報告認為：“堅持用制度管權管事管人，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權、是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”[1]這種觀點不僅在理論上是正確的，在實踐中也具有可行性，得到了學界和廣大民眾的廣泛認可，其政治價值非常巨大，但由于以下原因，使得構建權力制衡的政治結構面臨許多實際的難題，首先，“一方面，黨政不分的國家體系本身就是一個扭曲的國家權力結構。另一方面，國家權力體系的軟化就更是注定了這一權力結構運行的乏力處境”[24]；其次，前蘇聯政治體制改革失敗的前車之鑒，使中共在權力分配問題上小心翼翼，如履薄冰，前怕狼后怕虎，擔心以制衡權力為核心的政治體制改革會引發(fā)社會動亂，這種憂慮當然是必要的。另外，一些拉美國家仿效美國民主政體所引發(fā)的社會失控現象，又是一個生動的反面教材，使我們堅定了繞開西方民主化道路另辟蹊徑的決心。
雖然政治文明具有普適性，但政治體制模式卻沒有這個特點，西方國家的政治體制與我國的國情不符，這已經被中國近代政治發(fā)展的歷程所證明，如果生搬硬套，結果肯定是南轅北轍。所以，在政治體制改革中，我們必須保持清醒的頭腦和必要的警惕性，要“堅定不移高舉中國特色社會主義偉大旗幟，既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”[1]。但是，對西方的三權分立制度，我們也要辯證地看待，既要看到它是資產階級用以調和內部矛盾的一種工具，也要看到這種體制對權力的確起到了一定制約作用，這才是科學的態(tài)度。在如何對待人類共同文明成果問題上，魯迅給我們提供了很好的方法，即“拿來主義”。對我們有用的就“拿來”，要“積極借鑒人類社會創(chuàng)造的文明成果包括政治文明的有益成果”，反之，則要堅決地拋棄。當前，在“拿來”西方有益成果的同時，最重要的是我們如何在借鑒別人經驗的基礎上實現制度創(chuàng)新，否則變成“夾生飯”就得不償失了。另外，在創(chuàng)新過程中，必須摸索出一條符合我國實際的、可操作的權力制衡方法，走出一條具有中國特色的社會主義權力制約模式。
當代中國政治體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，除了上文提到的規(guī)范黨政關系、改革理念的創(chuàng)新以及對權力進行有效的約束以外，還需要在黨內民主方面狠下工夫，黨內民主建設是中共作為中國唯一執(zhí)政黨改革的關鍵，能夠為推動我國政治體制改革提供強大引擎。同時，因為選舉權和被選舉權是憲法規(guī)定的我國公民所享有的最基本的民主權利，是公民參與管理國家和管理社會的標志和基礎，因此，深化政治體制改革應從深化我國選舉制度改革開始，這既是人民當家作主民主權利的充分體現，也可以有效遏制腐敗和消除用人制度的弊端，激發(fā)人民參政的熱情，從而促進經濟發(fā)展、社會和諧和政治清明。另外，憲法司法化也是當代我國政治體制改革繞不過去的命題，限于篇幅，本文不能一一對其詳述。
總之，政治體制改革是我國社會主義改革題中應有之義，改革者必須在掌握必要的行動資源的前提下實施政治體制的制度創(chuàng)新。馬克思認為：“人們每次都不是在他們關于人的理想所決定和容許的范圍之內，而是在現有的生產力所決定和容許的范圍之內取得自由的。”[25]這就是說，雖然制度創(chuàng)新是改革者有意而為之的活動，但事物的發(fā)展不是憑個人的主觀意志就可以決定的。創(chuàng)新也必須循規(guī)蹈矩，在各種行動資源尚不具備時，盲目地行動必然導致失敗。這就要求創(chuàng)新集團在創(chuàng)新過程中必須注意各種已存的客觀條件的制約，充分發(fā)揮個人的主觀能動性，為制度創(chuàng)新營造各種有利條件。
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