摘要： 城鎮(zhèn)化需要土地，而無地可用已經(jīng)成為讓許多地方頭疼的心病。面對18億畝土地紅線的“破”與“守”，爭議從未中斷。近日，金融四十人論壇在全國城鎮(zhèn)化會召議開之前提出了《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的報告，建言放棄死守紅線。在這個報告里面，主要講了兩個問題。一個是糧食安全，一個是土地資源全國配置。如果中國不能夠立足本國來解決主要的糧食供給問題，就是把自己放置于非常危險的戰(zhàn)略地位上。所以放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實際上是理論上很豐滿，而現(xiàn)實很骨感。
特約記者 溫墨 采訪整理
城鎮(zhèn)化需要土地，而無地可用已經(jīng)成為讓許多地方頭疼的心病。面對18億畝土地紅線的“破”與“守”，爭議從未中斷。近日，金融四十人論壇在全國城鎮(zhèn)化會召議開之前提出了《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的報告，建言放棄死守紅線。
完美的世界糧食市場并不存在
在這個報告里面，主要講了兩個問題。一個是糧食安全，一個是土地資源全國配置。在我看來，這兩個問題都有可討論之處。
首先，中國的糧食安全本身真的不存在問題了嗎？18億畝紅線改變并不會影響糧食安全。其實如果單純從供給需求的市場規(guī)律來說，這種假設是成立的，是符合教科書理論的—當糧食處于開放的市場自由流動，糧食少了價格升高，隨著價格升高帶動世界各地更多農(nóng)戶種糧，因此中國不需要耕地紅線的控制，糧食少了可以進口。所以從供給需求理論而言，全世界范圍內(nèi)充分調(diào)配資源是沒有問題的。
這種論點符合理論邏輯，但這不代表我們的糧食安全真可以無憂。因為首先，現(xiàn)在并不存在一個如上所述的完美市場；其次，糧食很大程度上不是一種單純的產(chǎn)品，糧食作為一種特殊的貨物具有戰(zhàn)略意義；再次，中國的糧食總產(chǎn)量接近5.9億噸，在全球的交易額是3億噸，如果中國出現(xiàn)糧食短缺的情況，恐怕全球沒有哪個國家能夠解決這個問題，而如果全球出現(xiàn)糧食危機，各國首先要保障的必然是本國的糧食安全，限制出口。
所以，如果中國不能夠立足本國來解決主要的糧食供給問題，就是把自己放置于非常危險的戰(zhàn)略地位上。所以放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實際上是理論上很豐滿，而現(xiàn)實很骨感。
過去我們經(jīng)常講糧食要達到95%的自給率，是因為中國的糧食主要是自己吃。現(xiàn)在我們生產(chǎn)的很多糧食都用來飼養(yǎng)牲畜，而后轉(zhuǎn)化為肉禽蛋奶。中國人現(xiàn)在吃的糧食少了，只需要70%-80%就可以了，不需要95%了，因為現(xiàn)在的口糧的確是減少了，不用再吃那么多的米飯、饅頭了，肉禽蛋奶的比例增高了，所以我們可以降低糧食生產(chǎn)，而進口更多的飼料。但這其中忽視了一個問題，即飲食結(jié)構(gòu)和消費模式的轉(zhuǎn)變后，對于糧食的要求到底是增加還是減少了？舉個例子來說，一個人一天不可能吃5斤糧食，但是1斤肥牛是可以的，而1斤肥牛的產(chǎn)出所需要的糧食供給轉(zhuǎn)化量卻可能要達到5斤。且“由儉入奢易，由奢入儉難”，目前這種糧食和副食的模式已經(jīng)成為我國人民的飲食習慣，所以從過去那種只吃窩頭咸菜到如今糧加副食的轉(zhuǎn)變是剛性的。所以談到糧食自給，不應該僅包括口糧，還要講糧食轉(zhuǎn)化飼料、轉(zhuǎn)化副食的部分也考慮進去。從這一角度上說，中國18億畝糧食紅線并沒有想象上那么簡單。
18億畝已經(jīng)是不能再退的底線
關(guān)于18億畝的數(shù)目也有爭論，為什么是18億而不是其他？實際上，當初農(nóng)業(yè)科學院的專家們做了三條線，分別是23億畝、21億畝和18億畝，18億畝已經(jīng)是退到不能再退的底線了。其實保證18億畝耕地紅線是“取法乎上僅得乎中”。說的是18億畝，但各地的紅線是天天在突破。如果說放開紅線，那在現(xiàn)有的體制下可以預見，地方政府在現(xiàn)有考核機制和土地財政的驅(qū)使下會努力地將很多糧田轉(zhuǎn)化成非農(nóng)用地，放開之后一發(fā)不可收拾，18億畝已經(jīng)是保不住了。但是18億畝作為一個保護耕地和糧食安全的杠桿，不能改。
報告中涉及的另一個問題是要在全國范圍內(nèi)進行土地資源的重新配置。這是發(fā)達地區(qū)很多地方政府都希望的，但這就要求一定要有土地當量，所謂土地當量就是把全國的土地折合成標準畝，每個省算出各省有多少。有了標準畝之后，土地當量就可以在不同的省區(qū)之間流轉(zhuǎn)買賣，這就和碳排放一樣，發(fā)達地區(qū)可以買發(fā)展中地區(qū)的指標。這樣發(fā)展中地區(qū)就重點種田、發(fā)達省份就搞工業(yè)開發(fā)，資源進行重新配置。
我的質(zhì)疑在于，首先，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題不是單維度的，而必須是多維度的。資源配置是否優(yōu)化，不能簡單看土地布局在工業(yè)、農(nóng)業(yè)分塊的調(diào)整上，土地布局的改變實際上涉及到整個空間布局的大調(diào)整，不僅涉及到生產(chǎn)要素，還涉及到組織、制度、上層建筑、治理結(jié)構(gòu)，以及農(nóng)民的生產(chǎn)模式和生活方式，土地布局的全國范圍內(nèi)變化實際上將是非常大的社會經(jīng)濟變革。但這種目前我們能否預知到這種社會經(jīng)濟變革對未來產(chǎn)生的影響，還是一個很大問題。
農(nóng)業(yè)也不僅僅是糧食安全的問題，農(nóng)業(yè)承載著包括農(nóng)民收入、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、水土涵養(yǎng)、文化傳承等多種功能。如果一個地區(qū)只有工業(yè)和商業(yè)沒有農(nóng)業(yè)，是否還適合人類居住？這個問題應該考慮。即便是寸土寸金，還是要保留農(nóng)業(yè)。發(fā)達國家有很多地方，包括濕地并不開放開發(fā)。為什么？因為保持生態(tài)環(huán)境的多樣性、農(nóng)業(yè)的多功能性，是保持子孫后代可持續(xù)發(fā)展所必須的，也是將祖先的農(nóng)耕文明和現(xiàn)代化的城市文明結(jié)合起來需要的。從這個角度上講18億畝紅線是否要改變，土地資源是否要在全國重新配置的問題，才是有意義的。
（張曉山 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
