利益鏈是在解決利益矛盾的過程中形成的,“越級——截訪”的上訪格局是利益鏈形成的關鍵條件。如果村民只在鄉鎮層面上訪,是不會產生利益鏈的,很多鄉鎮根本不將到鎮里上訪統計在信訪指標內。在信訪治理中有三條利益鏈較為明顯,而這三條利益鏈正是在越級——截訪的過程中形成的,是基層政府維穩的三種手段,三條渠道。
鏈條一:訪民——基層政府利益鏈
這個鏈條主要是訪民利用信訪考核和維穩壓力,要挾基層政府,從而獲取不正當利益。這些訪民主要包括老上訪戶、上訪專業戶以及釘子戶,他們具有豐富的上訪經驗,摸準了地方政府的命門,知道了地方就怕越級上訪尤其是赴京訪,從而找到了通過上訪獲利的門道。
筆者在河南和平鄉為期半年的田野調查顯示,2004年以后,該鄉的農民上訪案件急劇增加。2005—2008年4年間,和平鄉共發生上訪案件280起,形成了一個新的信訪高潮,占1978-2008年30年來上訪總量的60%(見表1)。
每逢黨和國家的重大政治活動、重大節日,這些訪民便蠢蠢欲動,伺機上訪,而地方政府便如臨大敵,將這些人列為重點穩控對象,而這正中了他們的下懷。有些訪民很多時候只是作出要越級上訪的樣子,即使真的發生了越級訪,并不是為了上訪而上訪,而是為了借此給地方政府施加壓力,從中獲得好處。
筆者某重大節慶前夕在河南一個鄉鎮調查農民上訪,一位老上訪戶放聲要去北京上訪,鄉政府非常緊張,派鄉人大主席負責包案穩控,堅決不能讓他赴京訪。為此,鄉里給他家安裝了電話,送油送面,這位老上訪戶不滿足,說自己家里困難,要求給他兒媳婦辦低保,鄉里承諾辦理,并送去數千元錢給其收麥子用。
在一票否決的信訪考核之下,基層信訪工作的目標是零上訪,否則,鄉鎮主要領導的政績和晉升就會受到影響,甚至被免職處理。在筆者調查的河南某縣,就有兩個鄉鎮的黨委書記因為轄區內發生了赴京訪而被免職,在基層干部當中引起了強烈反響。為了保住自己的烏紗帽,鄉鎮主要領導對上訪的態度是只要不越級訪就行,在自己的任期內只要不出事就行,為此,就要花錢買平安,這就是維穩的邏輯。
訪民正是利用了這一點,有些訪民甚至相約一塊赴京上訪,造成集體越級赴京訪的壓力,從基層政府那里獲取不正當利益。基層干部為了自保,無法開展有效治理,只能將矛盾擊鼓傳花,花錢買平安,只要不在自己任期內出事就行了,這便是訪民——基層政府利益鏈條的邏輯。
鏈條二:政府層級間利益鏈條
在一票否決的信訪考核之下,下級政府向上級政府送禮要求少報甚至瞞報,上級政府則利用登記、通報和排名的權力,從下級政府部門獲得好處。于是,圍繞著信訪考核,上下級政府之間便形成了一條利益鏈,在這一利益鏈條之下,信訪工作就是銷號,而不是真正地去解決問題,是一種捂住眼睛哄鼻子的數字游戲。
一旦發生越級訪,基層政府除了啟動應急預案,采取穩控措施,積極截訪之外。同時要動用私人關系向上級信訪部門打招呼,沒有私人關系,就用金錢開道鋪墊關系。爭取不要將信訪登記在案,只要不登記,就不算信訪案。地方政府會想方設法在信訪大廳之外就把上訪人員穩住。
因此,為了達到這樣的效果,就要和信訪部門的工作人員維持好私人關系,光靠個人感情肯定是不行的,要靠錢打點,這就形成了政府內部層級之間的利益鏈。筆者曾在河南中部某鄉鎮調查,該鎮是一個資源大鎮,每年財政收入上億元,經濟上有活力,各類利益矛盾也多。所以,該鎮同時也是一個信訪大鎮,信訪工作在縣里排名倒數,影響了鄉鎮主要領導的政績,要求盡快改變信訪工作的被動局面。
該鎮負責信訪工作的副書記對筆者說:信訪工作就是銷號。當時正值中秋節前夕,他出面代表鎮里宴請縣信訪局領導和工作人員,并且給主要領導送2000元的超市購物卡,一般工作人員500元的購物卡。對基層干部而言,并不是天生就要做壞事的,這樣做實屬無奈之舉,如果信訪形勢太嚴峻,還要到市里、省里去打點。在中央政府之下,每級地方政府都有自己的上級,每一級信訪部門都要去打點自己的上級,直到北京。
一位鄉鎮領導講了這樣一個故事,該鎮的一名農村青年在國家信訪局做保安,都能通過信訪撈錢好處,給地方政府打電話提供消息,地方政府要給他好處,起碼要給充200元的話費。據一些媒體報道,還有一些地方政府工作人員在北京向一些警察送紅包,以將上訪人員帶回,動輒數千元甚至上萬元。
鏈條三:保安公司——地方政府利益鏈
這個鏈條主要是針對赴京上訪而言,訪民一旦到了北京,問題的性質就不一樣了,就會由普通的信訪案件演變成政治問題,并且也脫離了地方政府的控制,因而更加具有不可控性。所以,在信訪考核中,集體赴京上訪,赴京訪并且造成惡性事件的,對地方干部的處理是最嚴厲的。因而,訪民為了給地方政府施加壓力,就會不惜一切代價赴京上訪,就像一位縣領導講的,訪民到北京去是為了見縣長,即提高自己在談判中的價碼。
而地方政府為了避免被追責,就會想盡一切辦法截訪,一個訪民赴京,鄉鎮至少要派兩個干部去截訪。但北京很大,基層干部并不熟悉,這就出現了一個巨大的市場,即幫助全國各地的地方政府截訪,穩控上訪人員。于是,一些保安公司,甚至是社會閑散人員,便瞄準了這一市場需求,與地方政府簽訂合同,提供截訪、看管、押送等一條龍的維穩服務,而地方政府為了避免麻煩,也愿意花錢買服務。但是,這些截訪人員魚龍混雜,素質低,態度粗暴,動輒打罵上訪人員,容易引發惡性事件,如媒體揭露出來的打死人、強奸女訪民等事件。
將截訪業務外包給保安公司,這對地方政府而言是一種理性選擇,是在維穩壓力之下的理性行為,保安公司也是一種市場行為,滿足了某種需求。但是,這都是工具理性,而非價值理性,工具理性扭曲了價值理性。公民本身有信訪權,有表達自身訴求的權力,而國家信訪局就是為了訪民上訪而設立的專門機構,為什么還要截訪呢,這是對訪民權利的嚴重損害。并且保安公司并不具有限制公民人身自由的權力,他們的行為是違法的,是要堅決制止的。
基層干部也并不愿意赴京截訪,維穩使然,他們對這種信訪局面也有意見,他們認為,既然設立了國家信訪局,就放開了讓老百姓去上訪啊。一位鄉鎮黨委書記給筆者說:我剛開始的時候也不理解,為什么中央對一個赴京上訪的人那么重視呢,后來我明白了,我這個鄉鎮有兩個人到北京上訪,全國這么多鄉鎮的上訪人都到北京上訪,這絕對是一個政治事件!
一個鄉鎮層面的普通糾紛到了北京,就成了一個政治問題。在這種維穩的壓力之下,利益鏈就形成了,這條利益鏈雖然符合市場規律,但不符合政治價值,并且風險也最高,容易引發惡性事件,使矛盾趨于惡化,嚴重影響干群關系。
責編/馬靜 美編/李祥峰
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